WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |

«Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации Том 1 Москва Научный эксперт 2008 УДК 351:346.546 ББК 65.013.8 Г 72 Рецензенты: Олейник О.М., ...»

-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

при Отделении общественных наук РАН

Государственная конкурентная

политика и стимулирование

конкуренции

в Российской Федерации

Том 1

Москва

Научный эксперт

2008

УДК 351:346.546

ББК 65.013.8

Г 72

Рецензенты:

Олейник О.М., доктор юридических наук, профессор Авдашева С.Б., доктор экономических наук, профессор Авторский коллектив:

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю., Бочаров В.Е., Ахметзянова И.Р., Аникеева А.С., Бабченко О.С., Бисеров Г.В., Вилисов М.В., Нетесова М.C., Погорелко М.Ю., Сулакшина А.С., Яцушко А.Н.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Г Российской Федерации. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 416 с.

ISBN 978-5-91290-006- Экономическая конкуренция – это важнейший институт современной рыночной экономики. Необходимость ее развития требует выработки и проведения в жизнь осмысленной государственной конкурентной политики. Помимо этого, необходимо ясное и систематизированное законодательство в сфере стимулирования и охраны конкуренции. Представляемая на суд читателя монография посвящена осмыслению этих и других проблем государственного регулирования конкурентных экономических отношений.

Во втором томе будет дана программа государственно-управленческих действий по защите и стимулированию конкуренции в РФ.

Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов и всех интересующихся современными экономико-правовыми проблемами реализации государственной экономической политики.

УДК 351:346. ББК 65.013. © Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, ISBN 978-5-91290-006-8 © Научный эксперт, Введение Российская Федерация на международном уровне признана страной с рыночной экономикой. Основой такой экономики является экономическая конкуренция. В качестве базового механизма рыночных отношений конкуренция заставляет предпринимателей соперничать между собой и тем самым способствует достижению наилучших социальных и деловых результатов. Конкуренция ограничивает концентрацию экономической власти в одном центре и стимулирует удовлетворение нужд потребителя, удешевление продукции и повышение ее качества.

С точки зрения интересов общества, конкуренция является весьма ценным институтом и механизмом регулирования социальных отношений, ведь она выполняет целый ряд социально и экономически значимых функций.

1. Регулирующая функция — позволяет направлять основные производственные факторы в те сферы, где в них существует наибольшая потребность и где они могут быть использованы с максимальной эффективностью. Эта функция обусловливает для предпринимателя необходимость выпускать те товары (оказывать услуги или выполнять работы), в которых нуждается потребитель.

2. Мотивационная функция — позволяет стимулировать предпринимателей к выпуску наилучшей по качеству и цене продукции и снижению издержек производства. Выпуск именно конкурентоспособной продукции дает возможность предпринимателю в условиях конкуренции получать прибыль. В противном случае хозяйствующий субъект терпит убытки и вытесняется с рынка своими более удачливыми конкурентами.

3. Распределительная функция. В результате выпуска лучшей на данном рынке по соотношению качества и цены продукции предприниматель получает прибыль и усиливает свои позиции на рынке. Тем самым доход перераспределяется в пользу наиболее продуктивных предпринимателей, использующих свои ресурсы с максимальной эффективностью.

4. Контрольная функция — позволяет экономической конкуренции ограничивать односторонние действия предпринимателей и предоставляет потребителю возможность выбора товаров (работ, услуг) на соответствующем рынке. В этом смысле конкурентный механизм не позволяет какому-либо предпринимателю безраздельно господствовать на рынке и диктовать потребителю свои условия.

5. Охранительная функция. Конкуренция выполняет также специфическую функцию обеспечения безопасности предпринимателей. Наличие на том или ином рынке значительного числа конкурентов не позволяет одному Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ из них физически уничтожить остальных своих оппонентов, делая эту задачу бессмысленной. Напротив, в условиях монополизма криминализация рынка повышается, и часто борьба за сферы влияния ведется вооруженным путем.

Перечисленные функции делают конкуренцию важнейшим инструментом социально-экономического регулирования и предметом государственной экономической политики. Для максимально эффективной их реализации в России началось создание специальной системы правил, гарантирующих само наличие и функционирование конкуренции, а также ее качество. Деятельность такого рода должна стать ключевым элементом государственного экономического регулирования рыночных отношений в нашей стране. С этой точки зрения, она нуждается в основательном правовом оформлении, ведь действие конкуренции и использование экономических свобод требуют правовой системы, специально адаптированной для развития и охраны конкуренции1. В настоящее время Российская Федерация находится лишь в начале этого долгого и трудного пути, для облегчения которого потребуется широкий фронт экономико-правовых исследований.

Для того чтобы развивать и стимулировать конкуренцию, необходимо четко представлять себе, каким критериям (требованиям) она должна соответствовать. Важнейшие из них были сформулированы в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 1912) и сводятся к следующему.

Во-первых, конкуренция предполагает действие на рынке имущественно и организационно независимых поставщиков товаров в количестве, достаточном для возникновения состязательности между ними. Независимые поставщики рассматриваемого товара могут быть:

независимыми производителями этого товара;

продавцами товара независимых производителей;

независимыми продавцами товара одного производителя при условии отсутствия вертикального соглашения между поставщиками и производителями, ограничивающего свободу в установлении цен и объемов поставок.

Количество поставщиков на рынке, достаточное для создания конкурентной среды, зависит от вида товара, характера потребления и уровня спроса.

Поэтому задача создания конкурентной среды для каждого товара требует Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995. С. 108–109; Хайек Ф.А.

Дорога к рабству. М., 1992. С. 35.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14. Ст. 1052.

В настоящее время данная программа утратила юридическую силу (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24.10.2007 г. № 700), но сохранила доктринальную ценность.

Введение своего особого механизма реализации, что необходимо учесть в государственной конкурентной политике.

Для обеспечения эффективной конкуренции на рассматриваемом рынке экономические размеры хозяйствующих субъектов должны быть сопоставимы. Указанные размеры субъектов конкуренции зависят от:

затрат производства;

уровня спроса;

географических и товарных границ рынка и измеряются годовым оборотом капитала, объемами производства или поставок.

Это обстоятельство, в свою очередь, порождает необходимость изучения структуры соответствующих рынков и ее учета при формировании мер государственной конкурентной политики.

Во-вторых, в условиях конкуренции необходимо существование имущественно и организационно независимых покупателей товаров в количестве, достаточном для формирования некоторого уровня платежеспособного спроса. Независимые покупатели могут быть конечными потребителями того или иного товара либо посредниками при его реализации. Для осуществления реальной независимости посредников необходимо, чтобы они поставляли свой товар имущественно и организационно независимым потребителям.

Количество покупателей на рынке, достаточное для создания конкурентной среды, зависит от вида товара, характера его потребления и уровня спроса.

Число независимых потребителей может увеличиваться с помощью:

выделения самостоятельных субъектов-потребителей из состава юридического лица;

выделения самостоятельных каналов товародвижения;

использования для продажи товаров различных публичных форм реализации продукции (аукционы, биржи, тендеры, торги, ярмарки).

Данные проблемы также нуждаются в детальной проработке и решении в рамках государственной конкурентной политики.

В-третьих, конкуренция предполагает, что поставщики и потребители действуют экономически независимо (без сговоров и горизонтальных соглашений). Противоправные сговоры необходимо пресекать на основе эффективного антимонопольного законодательства с учетом особенностей как материально-правовых, так и процессуальных (процедурных) норм.

И, наконец, в-четвертых, в условиях действительной конкуренции отсутствуют экономические и другие препятствия в доступе к сырью, материалам, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информационному обеспечению рыночных отношений и другим производственным ресурсам.

Для входа на рынок не должно быть барьеров в виде территориальных, правовых, имущественных и других экономических ограничений. Современная государственная конкурентная политика должна способствовать сокращению таких барьеров.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Однако реализация всех этих требований к добросовестной и эффективной конкуренции встречает в России существенные препятствия и поэтому протекает весьма вяло, о чем свидетельствуют и независимые международные оценки индекса экономической свободы в России. Так, по данным авторитетной международной организации Heritage Fоundation, российская экономика свободна лишь на 54%3. В силу такого скромного результата, Россия в 2007 г. занимает в мировом рейтинге экономической свободы лишь 120-е место (из 157 позиций), отставая по этому показателю даже от таких стран, как Эфиопия, Эквадор, Танзания и Доминиканская Республика. Особое беспокойство вызывает угрожающе низкая степень предпринимательской свободы (речь идет о свободе открытия / закрытия бизнеса и свободе получения различных лицензий и разрешений), а также свободы от коррупции, которые тесно связаны с уровнем входных барьеров на рынке.

Для изменения ситуации в лучшую сторону в самое ближайшее время необходимо:

выработать, нормативно закрепить и провести в жизнь активную и стимулирующую конкурентную политику государства;

осуществить реформирование в сторону либерализации рынков электроэнергетики, железнодорожного и водного транспорта, гражданской авиации и связи;

усовершенствовать и создать эффективный правовой судебно-административный механизм охраны и защиты конкуренции.

Конкуренция, как объект государственной конкурентной политики, нуждается в тщательном изучении4. Сама конкурентная политика также должна стать предметом пристального внимания ученых и практиков. При этом главным недостатком современной конкурентной политики в России (если исходить из того, что такая политика вообще существует) является ее бессистемность и оторванность от контекста, ценностей и целей общей экономической политики государства. Кроме того, нет ясности и относительно правовых оснований, границ и инструментов осуществления такой государственной политики. С учетом вступления России в ВТО, предстоит также определить роль и место набирающего силу и эффективность отечественного антимонопольного органа в разработке и реализации как государственной конкурентной политики, так и общей экономической политики в целом, а также антимонопольного законодательства.

В 2006 г. Федеральная антимонопольная служба России была впервые включена в Рейтинг эффективности конкурентных ведомств, составленный авторитетным международным изданием «Всемирный обзор конкуренции», что свидетельствует о повышении эффективности деятельности этого ведомства.

www.heritage.org/index/. 2007 г. 1 июня.

Российская модернизация. Экономические беседы / Под ред. С.С. Сулакшина. М., 2007.

С. 197–228.

Введение С точки зрения объекта правовой защиты, конкуренция также имеет свои особенности5, которые необходимо учесть как в процессе проведения государственной конкурентной политики, так и при совершенствовании российского конкурентного права. В этом смысле конкуренция должна соответствовать требованиям добросовестности и свободы. Добросовестность и свободу экономической конкуренции обеспечивают активная и адекватная государственная конкурентная политика и конкурентное (антитрестовское, антимонопольное) право.

В России первый антимонопольный закон появился в 1991 г., послужив основой для издания других нормативных правовых актов в сфере конкуренции. Будучи одним из самых стабильных законов, этот акт неоднократно претерпевал существенные изменения и дополнения. С 1995 г. в нашей стране законодательно урегулирована деятельность субъектов естественных монополий. Процесс формирования и развития законодательства о конкуренции будет продолжаться и далее. Постепенно нарабатывается административная и судебная практика применения этого законодательства. В вузах ведется обучение будущих юристов и экономистов, способных реализовать потенциал в сфере антимонопольной защиты общества. Все это диктует необходимость всестороннего изучения, активной пропаганды и дальнейшего совершенствования конкурентного права Российской Федерации.

Существенным шагом в направлении такого совершенствования стал Федеральный закон «О защите конкуренции»6, вступивший в силу в октябре 2006 г. Данный закон оформил унификацию российского антимонопольного законодательства, развил процедурные и охранительные нормы, скорректировал сущностные институты отечественного конкурентного права и сократил сферу государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией (с 90% хозяйствующих субъектов до 10%). Однако и в нем (спустя 15 лет после принятия первого российского антимонопольного закона) не удалось преодолеть все имеющиеся недостатки российского антимонопольного законодательства.

Перечисленные выше корректировки не прошли бесследно для формы и содержания норм права о конкуренции. В результате, сегодня антимонопольное законодательство России вбирает в себя различные (зачастую противоречивые) ценности, цели и тенденции. Реализация многих из этих ценностей и целевых установок способствует устранению барьеров в сфере правового регулирования конкуренции и усиливает его эффективность. Но одновременно с этим в практике реализации обновленного и усовершенствованного антимонопольного законодательства России возникают и разнообразные юридические проблемы. Так, например, несмотря на применение единообразных правовых категорий, законодателю не удалось достичь Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М., 2003. С. 33–41.

Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ полной унификации понятийного аппарата российского антимонопольного законодательства. Причиной этому послужили как объективные обстоятельства (особые условия функционирования отдельных разновидностей рынков и специальные цели регулирования конкуренции на них), так и субъективные (лоббирование особых корпоративно-групповых интересов).

Все они выразились в противоположном по отношению к унификации явлении — дифференциации правовых норм о защите конкуренции (конкурентно-правовых норм). В дальнейшем предстоит исключить необоснованную дифференциацию антимонопольного регулирования. При этом одним из способов решения проблем современного конкурентного права России может стать принятие в обозримой перспективе системного и всесторонне проработанного нормативно-правового акта — Конкурентного кодекса Российской Федерации.

Еще одной настоятельной необходимостью в сфере развития конкурентного права России является изучение и обдуманное применение зарубежного опыта в этой сфере. В настоящее время законы о защите конкуренции приняты более чем в 90 государствах — членах ООН. Поэтому этот опыт обладает значительной ценностью и его необходимо учитывать при формировании конкурентной политики Российского государства, выполняющего свою конституционную функцию обеспечения добросовестной конкуренции.

Кроме того, при совершенствовании отечественного конкурентного права необходимо учесть многогранный опыт развитых стран по использованию института саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности. Прежде всего речь идет об использовании корпоративных стандартов и отработанной системы корпоративной ответственности предпринимательского и профессионального сообщества.

По поводу применения подобных стандартов в отношении защиты интересов участников таких сообществ сложилась устойчивая международная судебная практика, использование которой целесообразно и в Российской Федерации. Разумное сочетание систем государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, основанное на высоком профессионализме сторон, взаимной (в том числе финансовой) ответственности, применении современных стандартов, механизмов и технологий регулирования, позволит создать условия для добросовестной конкуренции и снижения уровня коррупции.

Особым образом следует учитывать, что изучение и выбор подходящих для российской экономической действительности правовых конструкций (моделей) реализации антимонопольной политики должны строиться, прежде всего, на выявлении общих понятий и категорий, установлении правил их сопоставимости и допустимости сравнения. Это сложная и многогранная задача, т. к. она предполагает изучение таких параметров, как содержаВведение ние правовых норм и понятий, их взаимосвязь с другими правовыми категориями и экономическими реалиями, правовые механизмы реализации отдельных принципов и правил обеспечения добросовестной конкуренции, социально-экономические условия реализации изучаемых экономико-правовых моделей.

Необходимо также учесть, что законодательные акты и практика их применения в разных странах отличаются большим разнообразием, что осложняет их сравнение, а также получение обобщающих выводов. Кроме того, затруднительной становится выработка унифицированных и нейтральных с точки зрения экономической политики государства правил добросовестной конкуренции. При этом сравнительный анализ для антимонопольного законодательства России актуален вдвойне, поскольку в настоящее время в нашей стране ощущается недостаток современных фундаментальных сравнительно-правовых исследований по проблеме регулирования конкуренции.

Все эти проблемы свидетельствуют о необходимости:

проведения комплексных экономико-правовых исследований в области конкуренции;

разработки научно-обоснованной концепции государственной конкурентной политики;

выработки предложений по совершенствованию норм российского конкурентного права с учетом зарубежного опыта и современных тенденций развития этой отрасли правового регулирования в зарубежных странах.

Этим ключевым, с точки зрения развития конкуренции в России, вопросам и посвящено настоящее монографическое исследование, в объект которого включены следующие ключевые элементы:

современные социальные и экономические факты как составные части российской действительности;

правовые нормы Российской Федерации и зарубежных стран, способствующие развитию, защите и стимулированию добросовестной конкуренции;

нормативные правовые акты о конкуренции, принятые в России и зарубежных странах;

индивидуальные правовые акты судебной и административной практики по теме исследования;

публикации по экономике и праву в данной области;

разнообразные статистические данные.

Для исследования авторами монографии избраны следующие методы:

метод отнесения к ценности, сравнительный метод, системный подход, исторический метод и метод экономического анализа общественных отношений и права. Статистический метод используется в данной монографии с Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ учетом того, что для адекватного исследования состояния российской экономики статистические и аналитические отчеты должны ориентироваться не только на показатели конкурентоспособности, заданные мировым сообществом, но также учитывать имеющуюся в Российской Федерации национальную специфику.

Исследование охватывает новейшие источники в данной области, отражающие последние экономические и нормативно-правовые изменения (в основном за период с 2000 г. по 2007 г.). В частности, к ним относятся:

статистические данные, экспертные оценки, нормативные правовые акты, акты судебной и административной практики, научные публикации экономистов, социологов и юристов по данной теме.

Авторы выражают благодарность: Хаванскому Н.А., Порфирьеву Б.Н.

Глава 1. Государственная конкурентная политика:

теоретико-методологический образ 1.1. Цели и ценности государственной конкурентной политики В условиях рыночной экономики конкурентная политика является неотъемлемой частью государственной экономической политики. Государственная конкурентная политика призвана способствовать развитию конкуренции на рынках, стимулировать создание и развитие конкурентной среды и конкурентных механизмов, обеспечивать равные конкурентные условия. Для того чтобы понять необходимость проведения государством системной конкурентной политики, увязанной с другими элементами экономической политики и не противоречащей их целям1, следует, прежде всего, ответить на вопросы: что есть конкуренция в рыночной экономике, каковы ее последствия и результаты, в чем ее ценность? Только после этого мы сможем назвать основные ценностные цели, к которым должно следовать государство при формировании и реализации государственной конкурентной политики.

В экономической теории существует несколько подходов к пониманию конкуренции.

Так, конкуренция может рассматриваться как ситуация на рынке, в которой ни один из хозяйствующих субъектов не в состоянии оказать ощутимого влияния на общие условия экономического обмена на том или ином рынке2 (совершенная конкуренция). Ценность такого состояния рынка заключается в достижении оптимального распределения ресурсов, а главное преимущество — в формировании низких цен. Целью конкурентной политики государства считается, соответственно, достижение свободной (совершенной) конкуренции, поскольку иные рыночные структуры (в частности, монополия) являются неэффективными.

На наш взгляд, наиболее полно ценность конкуренции, с точки зрения экономического развития, проявляется в понимании конкуренции как процедуры открытия3, порождения новых знаний. С этой точки зрения, результатом конкуренции является открытие новых ресурсов и осуществление их Цель представляет собой выработанный человеческим мышлением идеальный результат, ради которого осуществляется деятельность и который служит ее внутренним побудительным мотивом (Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 65).

Ценностное целеполагание — явно выраженное намерение реализовать интерес (Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик). Труды Центра. Вып. 2. М.: Научный эксперт, 2006. С. 13).

Авдашева C.Б., Шаститко А.Е. Соотношение промышленной и конкурентной политики // Информационно-аналитический бюллетень БЭА. 2003. № 39.

Хайек Ф.А. Конкуренция как процедура открытия // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 12.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ комбинаций, открытие новых продуктов и рынков, создание новых и совершенствование существующих технологий, создание новых типов организации, что, как правило, требует осуществления инвестиций4. При этом монополия рассматривается не как абсолютное зло, а как одна из форм конкуренции. В качестве положительных черт монополии называются: более устойчивое финансовое положение, более широкие возможности для инвестирования (за счет получения монопольной прибыли), в том числе и в технический прогресс, что благоприятным образом сказывается на развитии экономики в целом.

Именно такое представление о конкуренции позволяет понять значение конкурентной политики в современных условиях. Содействуя развитию конкуренции, конкурентная политика тем самым способствует повышению эффективности бизнеса, а следовательно, и его конкурентоспособности.

Формирование и реализация государственной конкурентной политики должны осуществляться на двух уровнях пирамиды государственного управления (рис. 1).

Высший уровень — политический. Здесь задаются ценностные цели конкурентной политики. (Под ценностной целью понимается явно выраженное намерение реализовать интересы личности, группы и общества в целом, Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ всего государства5). Без четкого определения ценностных целей реализация любой государственной политики, в том числе и конкурентной, теряет свой изначальный смысл, поскольку становится неочевидным, во имя чего она реализуется.

Следующий уровень в иерархии — управленческий. На этом уровне решается вопрос: как достичь заданных ценностных целей? Соответственно, возникают операционные цели, которые сами по себе не содержат ценностных устремлений, а служат лишь средством реализации целей, определенных на высшем, политическом уровне. Операционные цели не должны возводиться в ранг ценностных и подменять их, поскольку они не наполнены тем позитивистским содержанием, которое связано с потребностями и интересами личности, общества, государства.

Используя данный подход, в качестве ценностной цели государственной конкурентной политики с очевидностью можно назвать:

достижение экономической эффективности во всех ее формах;

повышение общественного благосостояния;

экономическое развитие, выраженное в том числе и в устойчивом экономическом росте;

повышение конкурентоспособности российского бизнеса на внешнем и внутреннем рынках;

повышение имиджа и инвестиционной привлекательности страны (схематично цели и ценности конкурентной политики представлены При этом, говоря об экономическом развитии как об одной из ценностных целей конкурентной политики, не стоит забывать о такой важнейшей характеристике как качество экономического развития. Очевидно, что повышение качества экономического развития также должно являться ценностной целью конкурентной политики. Реализация указанной цели может быть достигнута посредством управления пропорциями экономической развитости. В России в последние пятнадцать–двадцать лет накопились и нарастают сложнейшие диспропорции в экономике6. На сегодня можно выделить: отраслевые диспропорции развитости, выражающиеся в сырьевом перекосе отечественной экономики и чрезмерной экспортной ориентации;

структурно-размерные диспропорции (во многом следствие того, что процессы развития малого и среднего бизнеса в производственной сфере, необходимые для развития механизма рыночного прогресса — конкурентных отношений, не осуществляются на должном уровне). Налицо санкционный Подробнее см.: Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственноуправленческих решений (государственных политик) // Труды Центра. Вып. 2. М.: Научный эксперт, 2006.

Сулакшин С.С. Постановка задачи разработки Концепции экономической политики России. М., 2006. С. 44.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ характер конкурентного законодательства и отсутствие политики стимулирования развития конкуренции.

Добиться указанных целей возможно посредством создания и обеспечения равных условий для добросовестной конкуренции субъектов хозяйственной деятельности. При этом следует особо подчеркнуть, что конкуренция в данном случае выступает не в качестве абсолютного идеала рыночной экономики, высшей ценности государственной экономической политики, а в качестве важнейшего условия повышения общественного благосостояния и экономического развития страны, т. е. является операционной целью государственной конкурентной политики. В связи с этим, стимулировать конкуренцию на товарных и финансовых рынках необходимо ровно в той степени, в которой это служит достижению ценностных целей конкурентной политики. Очевидно, что конкуренция не является панацеей и в определенных условиях не может способствовать повышению экономической эффективности. (Как, например, в случае существования естественных монополий.) Нецелесообразная конкуренция может привести к значительным искажениям в системе стимулов участников рынка и послужить причиной торможения развития как отдельных отраслей, так и экономики в целом, т. е. сыграть деструктивную роль.

Принимая во внимание эти положения, государственную конкурентную политику можно определить как последовательную систему мер, направленных на создание, развитие, поддержание и защиту добросовестной и равной конкуренции на российских рынках.

Меры государственной конкурентной политики можно классифицировать следующим образом: стимулирующие меры (меры по созданию и развитию конкуренции), ограничительные меры, а также меры по защите конкуренции.

К мерам, стимулирующим создание и развитие конкуренции, можно отнести различные налоговые преференции и льготы, предоставление кредитов и льготные условия кредитования, устранение административных барьеров, разукрупнение предприятий с целью создания конкурирующих структур, а также ряд других мер.

Ограничительные меры, которые должны носить дополнительный характер по отношению к развитию конкуренции, — это, в частности, действия антимонопольного органа, осуществляемые с целью контроля за экономической концентрацией. Меры по защите конкуренции состоят в пресечении действий, нарушающих нормы законодательства о конкуренции, они предусматривают ответственность за данные нарушения.

Следует подчеркнуть, что такое понимание конкурентной политики подразумевает неприемлемость принципа невмешательства государства в экономику, а также лозунга laissez-faire. Таким образом, исходя из ценностей конкуренции, деятельность государства должна состоять как в поощрении Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ конкурентных отношений, так и в регулировании конкуренции в нужных обществу и государству направлениях. Естественно, должны существовать разумные ограничения государственного вмешательства в конкурентные отношения. Соответственно, возникает вопрос о пределах осуществления государственной конкурентной политики. Государство занимается созданием, развитием, поддержанием, защитой конкуренции, осуществляя тем самым «функции, с которыми конкурентный механизм не справляется или справляется плохо»7.

Ценностные цели конкурентной политики как раз и помогают определить предел осуществления государством конкурентной политики. Прежде всего, такие пределы имеют конституционный характер и обеспечивают соразмерное (адекватное) вмешательство государства в рыночные процессы8.

Если говорить о правовых пределах осуществления конкурентной политики, то государственная конкурентная политика не должна противоречить таким конституционным принципам, как: свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств; свобода экономической деятельности;

поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). В рамках проведения конкурентной политики не должны ограничиваться права субъектов предпринимательства на конкуренцию, за исключением случаев, когда такие ограничения вводятся на основании федеральных законов для защиты общественных и государственных интересов (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Следует обратить внимание на определение конкуренции как добросовестной и равной, поскольку не всегда она является таковой и тогда приводит к результатам, обратным желаемым. В этом смысле конкурентная политика не должна быть нацелена на защиту конкуренции во всех ее проявлениях, но должна предотвращать возникновение неоправданных конкурентных преимуществ, полученных, в том числе, и недобросовестным путем (например, с использованием коррупционных методов). Таким образом, целесообразно выделить защитную и наступательную9 конкурентную политику.

Защитная конкурентная политика призвана препятствовать возникновению неоправданной монопольной власти и ограничивается, как правило, антимонопольными мерами.

Наступательная конкурентная политика нацелена не просто на ограничение монопольной власти, но также на создание конкурентных механизмов и конкурентной среды, что не может быть осуществлено только лишь мерами антимонопольного регулирования.

Отсюда следует, что конкурентная политика — понятие комплексное и никак не может ограничиваться лишь антимонопольной политикой, как Самуэльсон П. Экономика. Вводный курс. М., 1964. С. 670.

Тотьев К.Ю. Конкурентное право. С. 33–41.

Авдашева С.Б., Розанова Н.М. Теория организации отраслевых рынков. Учебник. М.:

ИЧП «Издательство Магистр», 1998.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ это делается в настоящее время при принятии государственных управленческих решений и разработке соответствующего законодательства в данной сфере. Действенную конкурентную политику невозможно представить без отдельных составляющих — промышленной, инвестиционной, инновационной, бюджетно-налоговой, ценовой политик — в той их части, в которой они влияют на состояние конкурентной среды и создание конкурентных преимуществ.

В работах современных российских экономистов рассматриваются проблемы противоречивости различных государственных политик. Так, существует мнение, что промышленная политика необходима для повышения темпов экономического роста, в то время как государственная конкурентная политика выполняет в современной российской экономике деструктивную роль, создавая дополнительные и ненужные ограничения. Есть и противоположная точка зрения: антимонопольная политика нужна для выравнивания условий конкуренции и создания тем самым стимулов для инвестирования, в то время как промышленная политика, предоставляя участникам рынка дополнительные преимущества по сравнению с их конкурентами, одновременно лишает их заинтересованности в повышении эффективности производства. Если проследить современные тенденции развития конкурентной и промышленной политик, то мы увидим, что во многих аспектах промышленная политика смещает свои ориентиры и при выборе направлений и методов проведения уже в большей мере учитывает их влияние на конкурентную среду.

На наш взгляд, формирование государственной конкурентной политики, не противоречащей целям других государственных политик, возможно.

Необходимое условие для этого — прогнозирование результатов реализации этих политик (как целевых, так и побочных) и взаимное согласование этих результатов еще на стадии разработки мер государственных политик. Коллизии и противоречия между конкурентной и любой другой государственной политикой должны разрешаться путем апелляции к политике более высокого ранга. Необходимо, чтобы все политики в конечном итоге служили целям единой государственной экономической политики, которая закладывается в правительственной Программе социально-экономического развития.

Однако в настоящее время нет единого государственного органа, который был бы ответствен за осуществление мер, направленных не только на защиту, но и на создание и развитие конкуренции. Согласно Положению о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации10, непосредственно функции по развитию конкуренции, созданию конкурентной среды на министерство не возложены, оно обязано осуществлять Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3670.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ лишь функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности (в том числе среднего и малого бизнеса) и иные. Анализ деятельности Минэкономразвития России подтверждает, что функции по формированию единой последовательной конкурентной политики оно не выполняет, а затрагивает лишь некоторые аспекты. В настоящее время Федеральная антимонопольная служба России (во многом преемник МАПа) является органом, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением антимонопольного законодательства11. Формирование и осуществление конкурентной политики — в части создания и развития конкуренции — в функции ФАС России не входят. Таким образом, представляется необходимым четко закрепить за Минэкономразвития России и за федеральным антимонопольным органом функции по формированию и осуществлению государственной конкурентной политики, которая должна включать в себя целый комплекс мер, направленных на создание, развитие, поддержание и защиту добросовестной и равной конкуренции на российских рынках.

1.2. Политико-правовые источники и основания государственной конкурентной политики Еще совсем недавно конкуренция в экономике воспринималась на территории бывшего СССР и в России как явление, присущее исключительно западным, капиталистическим странам. Совершаемый в последние годы переход России к рыночной экономике послужил толчком к возникновению и развитию конкуренции и на российском рынке.

Зачатки конкурентной политики современного периода сформировались в конце 80-х гг. прошлого столетия, когда был принят Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР»12. В соответствии с этим законом предполагалось, что деятельность кооперативов должна стимулировать развитие экономического соревнования, конкуренцию на рынке товаров, работ и услуг, а также способствовать всемерному повышению эффективности хозяйствования. Конкуренция рассматривалась как стимул к удешевлению продукции, снижению цен. Однако никаких механизмов, обеспечивающих развитие и защиту конкуренции, закон не предусматривал.

В соответствии с Законом СССР от 30 июня 1987 г. № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)»13 государство рассматривалось как гарант «всемерного развития экономического соревнования между Авдашева С., Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 18–32.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст. 355.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ предприятиями», а также ограничения их монопольного положения. Для реализации указанных целей государство могло использовать такие меры воздействия, как планирование, конкурсное проектирование и производство, финансово-кредитные рычаги и цены. Противодействие монопольным тенденциям отдельных предприятий осуществлял вышестоящий орган (министерство, государственный комитет, ведомство или иной). С этой целью он осуществлял мероприятия по преодолению завышения себестоимости и цен, застоя в техническом развитии производства, искусственного ограничения выпуска и сбыта продукции, пользующейся спросом у потребителей.

Дальнейшее развитие первых попыток правового обеспечения политики в сфере конкуренции выразилось в принятии законов «О предприятиях в СССР»14 и «О предприятиях и предпринимательской деятельности»15.

Но единственным более или менее последовательным нормативным документом в плане формирования конкурентной политики стало Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О демонополизации народного хозяйства»16, которое было нацелено на формирование необходимых условий перехода к регулируемой рыночной экономике, реализацию антимонопольной политики в соответствии с требованиями развития конкуренции и, исходя из экономической заинтересованности непосредственных товаропроизводителей и потребителей, в использовании справедливых и эффективных рыночных отношений, а также необходимости их правовой защиты от монополизма.

Однако указанные нормативные правовые акты были разрознены и не могли стать достаточной правовой базой для формирования государственной политики в области конкуренции.

Отправной точкой в формировании такой политики стало принятие Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»17. На основании данного Закона должна была осуществляться прямая защита конкурентной среды и хозяйствующих субъектов от монополистической деятельности.

Незадолго до принятия данного закона (в декабре 1990 г.) в действовавшую на тот момент Конституцию РСФСР от 12.04.1978 г. были внесены изменения. Ст. 17 Конституции была изложена в новой редакции, согласно которой в Российской Федерации создаются условия для реализации и поощряется хозяйственная инициатива, направленная на динамичное развитие Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 25.

Ст. 460.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30.

Ст. 418.

СП СССР. 1990. № 24. Ст. 114.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 16. Ст. 499.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ производства, рост производительности труда и повышение благосостояния общества и каждого труженика. На государство, согласно ч. 2 данной статьи, возлагались функции по регулированию хозяйственной деятельности, обеспечению развития рыночного механизма, препятствованию монополизму, разрешению споров между участниками экономической жизни и пресечению злоупотреблений в хозяйственной деятельности.

Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила и развила основные положения, регулирующие конкурентное законодательство. Конституция Российской Федерации в гл. 1 «Основы конституционного строя» закрепляет гарантии поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности в качестве одного из важнейших принципов конституционного строя России (ч. 1 ст. Конституции Российской Федерации). Меры по государственной поддержке конкуренции раскрываются в отраслевом законодательстве — собственно конкурентном, содержащем гарантии и условия создания и эффективного функционирования товарных и иных рынков, организационные и правовые основы регулирования монополистической деятельности и препятствования недобросовестной конкуренции, а также гражданском и других отраслях законодательства, устанавливающих позитивное регулирование данной сферы экономических отношений. Для поддержки конкуренции и обеспечения свободы экономической деятельности предусмотрен также целый ряд мер имущественного, административного и уголовного воздействия на участников правоотношений.

Свобода экономической деятельности, также провозглашаемая Конституцией РФ в качестве одной из важнейших основ конституционного строя, гарантируется, но не в качестве абсолютного, а в качестве права, которое может быть ограничено в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Эти ограничения распространяются на все субъекты экономической деятельности и вытекают, прежде всего, из самого содержания прав и свобод человека и гражданина (также юридических лиц как объединений граждан), а также из конституционных обязанностей государства их соблюдать и защищать. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Конституции, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Такие конституционные обязанности государства, как создание, гарантирование и поддержание единства экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, также имеют важное значение для проведения государственной политики, направленной на развитие конкуренции на территории всей Российской Федерации. Так, все конституционные положения об экономике России закрепляют именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны — как для граждан, так и для всех других субъектов Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ (юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и др.).

Важное значение для формирования государственной конкурентной политики приобретает в последние годы и такой источник, как послания Президента Российской Федерации. Президент обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на основании пункта «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации.

Так, 2003 г. прошел под знаком формирования новых условий функционирования естественно-монопольного сектора отечественной экономики:

был принят целый ряд законов в сфере реформирования железнодорожного транспорта и развития конкуренции в сфере электроэнергетики. Этой волне реформ предшествовало Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной»18, в ходе которого Президент отметил характер конкуренции уже как глобального явления и необходимость перестраивания работы органов исполнительной власти в соответствии с потребностями современной экономики.

Не менее важным источником, определяющим направления государственной политики в сфере развития конкуренции являются и акты Правительства Российской Федерации. Так, в 1994 г. было принято постановление Правительства РФ, утвердившее Государственную программу демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках в Российской Федерации19. Однако основной упор в этой программе был сделан на мерах по демонополизации (снижение концентрации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках), вопросы же развития конкуренции изложены декларативно. Не ставился сам вопрос о различной политической (не только экономической) природе демонополизации и развития отношений конкуренции. Указанная программа во многом носила лозунговый, рекомендательный характер20. В ней не содержалось конкретных задач для органов власти, не были указаны исполнители и сроки выполнения задач, не предусматривалось финансовое обеспечение.

Реализация принятой Правительством РФ Государственной программы была возложена на Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, его территориальные управления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и на создаваемую Межведомственную комиссию по Текст послания опубликован в «Российской газете» от 19 апреля 2002 г. № 71.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14.

Ст. 1052.

Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М.: Юрайт-М, 2002. С. 87.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ конкурентной политике (была упразднена в 1998 г.). Целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации было объявлено повышение эффективности общественного производства на основе рыночного регулирования экономических процессов, а основной задачей — снижение концентрации производства и создание необходимых условий для развития конкуренции.

В качестве приоритетных направлений политики на краткосрочный период (1994–1995 гг.) в этой сфере утверждались:

создание нормативно-правовой и организационной базы государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественной и государственной монополий;

осуществление первоочередных мероприятий по демонополизации хозяйственных комплексов: торгового, строительного, связи, транспортно-дорожного (за исключением железнодорожного), машиностроительного;

осуществление государственного контроля за ходом приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях соблюдения антимонопольных требований и предупреждения создания новых монопольных структур, не относящихся к естественной монополии;

устранение экономических и административных барьеров для свободного перемещения товаров, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации;

снижение финансово-экономических, организационных и правовых барьеров для входа на рынок новых конкурирующих структур;

пропаганда политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации и подготовка кадров для реализации антимонопольного законодательства и демонополизации различных сфер экономики.

Программа Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 гг.»21 предусматривала продолжение работ по реализации Государственной программы и вводила в качестве приоритетных направлений деятельности антимонопольных органов уже не только осуществление государственного контроля, но также устранение различных барьеров для входа на рынок, проведение государственной потребительской политики как важнейшей формы предупреждения и пресечения недобросовестного предпринимательства. В программе наряду с ограничением и пресечением монополистической деятельности провозглашалась необходимость проведения политики, направленной на поддержание и формирование добросовестной конкуренции.

Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 439 «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 годах» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1966.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ В настоящее время ключевым актом, определяющим основные направления государственной конкурентной политики, является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»22. Новый закон закрепил в качестве одной из своих приоритетных целей не поддержку конкуренции, как это было в Законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках», а уже защиту конкуренции. Таким образом, переход от конкурентного к антимонопольному регулированию закреплен законодательно. В сферу регулирования нового Закона теперь подпадают не только товарные, но и финансовые рынки, а также регулирование интеллектуальной собственности.

Ретроспективный анализ нормативных правовых документов в области формирования тех или иных аспектов конкурентной политики позволяет выделить несколько общих недостатков: отсутствие единства, всесторонности и последовательности государственной политики; ее декларативный характер; отсутствие конкретных задач и механизмов, обеспечивающих их реализацию.

Необходимо отметить, что еще в начале 90-х гг. прошлого века в сфере регулирования конкуренции произошла подмена понятий: «конкурентная политика», «конкурентное законодательство» были замещены терминами «антимонопольная политика», «антимонопольное законодательство».

Можно предположить, что подменяются только термины, а содержание политики остается прежним. Но это не так. Вопрос, на самом деле, стоит гораздо глубже. Практика показала, что подменяются не только термины, но и само содержание политики, которая осуществляется в основном по направлениям борьбы с монополистической деятельностью, по совершенствованию механизмов контроля концентрации и т. п. Причем с использованием исключительно санкционных (неудачный, надо признать, и неблагозвучный термин) механизмов. Превентивным мерам, необходимости создания и стимулирования развития конкуренции как имманентной характеристики рынка в условиях рыночной экономики должного внимания не уделяется.

Что представляет собой государственная конкурентная политика?

Любой вид государственной политики представляет собой комплекс последовательных действий, осуществляемых субъектом (субъектами) в отношении определенных объектов с определенной целью, и предполагает установление обязательных правил, поддерживаемых соответствующими механизмами, обеспечивающими соблюдение данных правил хозяйствующими субъектами23. Субъектами проведения политики в данном случае являются органы государственной власти, на которые возложена обязанность СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

Авдашева С., Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 18–32.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ по претворению предусмотренных политикой мер и которые ответственны за их осуществление.

Конкурентная политика государства не может быть статичной. Она должна быть рефлексивной к изменениям в экономической ситуации в стране, к смене приоритетов в рамках иных видов государственной политики.

Каково состояние конкурентной политики в Российской Федерации в настоящее время?

Современное состояние реальной конкурентной политики в указанном выше смысле показывает явный дефицит государственных действий в этом направлении. Анализ правительственных программ по экономическому развитию показывает, что Правительство России признает необходимость развития конкуренции. Однако нет достаточного представления, как, какими способами и путями надо осуществлять эту деятельность. Поэтому основной акцент в программах делается опять-таки на совершенствование антимонопольного законодательства.

Государственная конкурентная политика реализуется также и через осуществление федеральными органами исполнительной власти своих функций. В настоящее время в структуре органов российской государственной власти нет единого органа, который был бы ответствен за осуществление всего комплекса мер, направленных на создание и развитие конкуренции.

До марта 2004 г. федеральные органы исполнительной власти осуществляли свои полномочия в «неразделенном» виде, и функции по развитию предпринимательства и конкуренции на товарных рынках были возложены на Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства24.

В настоящее время Федеральная антимонопольная служба России, как уже отмечалось ранее, не осуществляет действий по формированию единой последовательной конкурентной политики, а затрагивает только некоторые ее аспекты. Все нормативные правовые акты в этом отношении, как уже было сказано выше, носят декларативный характер и не содержат конкретных мер по развитию конкуренции, не определяют ответственных за проведение политики лиц и не содержат мер их ответственности. Основной упор в настоящее время в сфере конкуренции делается на защитных мерах.

Конкурентная политика государства должна включать в себя два основных направления. Первое — активное развитие конкуренции на товарных рынках. Причем необходимо учитывать, что конкуренция не может рассматриваться как панацея от всех проблем рынка, как некий бесценный идеал, к которому нужно стремиться. Например, очевидно, что наряду с конкуренцией на рынках в некоторых случаях целесообразна и кооперация Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ (которая вовсе не обязательно тождественна сговору). В российских специфических условиях важна роль естественных монополий и института государственной монополии. Конкуренция рассматривается как инструмент для достижения общественного благосостояния, устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности российского бизнеса, имиджа и инвестиционной привлекательности страны. В настоящее время эти ценностные цели должны стать основными целями конкурентной политики. Здесь важно не подменять достижение указанных ценностных установок формальным содержанием антимонопольных процедур, которые носят подчиненный характер. Однако задачи, конкретизирующие поставленную цель в процессе реализации политики, могут трансформироваться, некоторые из них отмирают, возникают другие. Не может быть единой статичной политики на века. Политика должна быть последовательной, согласованной с иными государственно-управленческими решениями, отвечающей приоритетным направлениям развития страны.

Второе направление конкурентной политики — это дальнейшее совершенствование механизмов защиты конкурентных отношений: совершенствование закона о конкуренции, совершенствование санкций за нарушения в сфере конкуренции, создание механизмов защиты пострадавших субъектов.

Так, ст. 178 Уголовного кодекса РФ устанавливается ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен.

Необходимо отметить, что данной нормой возможность применения уголовно-правовых мер воздействия на правонарушителя чрезмерно расширена, и большинство деяний, противоречащих требованиям конкурентного законодательства, подпадает под признаки преступления, предусмотренного этой статьей. Такой подход в регулировании защиты конкуренции возлагает на правоохранительные органы обязанность прибегать к уголовному преследованию в большинстве случаев нарушения требований законодательства, что не является оправданным, т. к. оставляет без внимания иные инструменты регулирования.

Общепризнано, что криминализация деяния уместна тогда, когда оно обладает признаком высокой общественной опасности и не носит массового характера.

Для предотвращения и устранения последствий большинства нарушений законодательства о конкуренции наиболее эффективными будут гражданско-правовые способы защиты, а использование уголовно-правовых мер целесообразно лишь в противодействии наиболее опасным видам праГосударственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ вонарушений, причиняющим существенный вред правоохраняемым интересам25.

Современная государственная конкурентная политика развивается в следующих направлениях:

1. Принятие мер, направленных на повышение антикоррупционного потенциала конкурентной политики (в настоящее время суммы сделок, подлежащие согласованию, повышены до трех миллиардов рублей, что снизило количество разрешаемых сделок, а следовательно, коррупционный потенциал, в 33 раза26) и на повышение прозрачности деятельности федеральных органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в данной сфере.

2. Ужесточение административной ответственности за правонарушения в сфере конкуренции. Собственно Федеральный закон «О защите конкуренции» не предусматривает никаких наказаний за нарушение его норм. На федеральном уровне ответственность за административные правонарушения может устанавливаться исключительно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, в настоящее время за совершенное нарушение правил и норм законодательства о конкуренции ФАС России вправе лишь выдать предписание. Применение норм об ответственности возможно лишь за неисполнение выданного предписания в установленный срок.

Такая ситуация не может не отразиться негативным образом на развитии добросовестной конкуренции в России.

В настоящее время уже вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»27. Данный закон дополнил Кодекс такими новыми составами правонарушений, как злоупотребление доминирующим положением на рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или участие в ограничивающих конкуренцию согласованных действиях, недобросовестная конкуренция, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Также Кодекс был дополнен отдельным видом административного наказания — штрафом в размере суммы выручки от реализации товаров (работ, услуг), которое будет производиться за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение, либо за предшествующую дате выявления правонарушения часть Андреев А., Гордейчик С. Монополистические действия и ограничение конкуренции:

вопросы квалификации // Российская юстиция. 1998. № 7. С. 13–14.

Интернет-конференция Руководителя Федеральной антимонопольной службы И.Ю.

Артемьева «Российская государственная политика в области конкуренции и новое антимонопольное законодательство» 12 июля 2005 г. // www. garant.ru/iconf/report/38.

htm.

СЗ РФ. 2007, № 16. Ст. 1825.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ календарного года, в котором было выявлено правонарушение, если лицо не осуществляло деятельность в предыдущем году. При этом такой штраф не должен будет превышать одной четверти выручки за год, предшествующий дате выявления правонарушения.

3. Сужение сфер, в которых государство выступает как хозяйствующий субъект и где присутствие государства не является обязательно необходимым (например, в случаях, когда государственные компании начинают на открытых рынках конкурировать с частными компаниями и при этом они продолжают получать денежные средства из бюджета, т. е. поддерживаются за счет использования административных ресурсов, что, соответственно, не позволяет конкуренции развиваться).

4. Внедрение принципов антимонопольного законодательства в другие сферы. Так, например, если ранее под товаром следовало понимать очень ограниченный перечень объектов, то в настоящее время данное понятие расширяется, а вместе с ним расширяется и понятие товарного рынка. Также нельзя не отметить появление в природоресурсном законодательстве такого направления, как антимонопольный контроль ограниченных природных ресурсов.

5. Унификация и кодификация законодательства о конкуренции. Общеевропейский опыт развития конкурентного законодательства показывает высокую эффективность функционирования единого акта.

Такой подход, с одной стороны, может уделять меньше внимания специфике развития конкуренции в различных отраслях хозяйственной деятельности, отличающихся высокой мобильностью и значительной латентностью нарушений конкурентного законодательства, но в то же время позволяет избежать коллизий в правоприменении вызванных рассогласованностью понятийных рядов, процедур и инструментов регулирования, закрепленных в различных специализированных законах.

6. Повышение уровня защиты прав субъектов рынка. В современной правотворческой практике идет передача на уровень Правительства РФ значительной части полномочий по принятию нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и интересы хозяйствующих субъектов — таких как: порядок рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства, порядок рассмотрения ходатайств, уведомлений и т. д.

Таким образом, акты, формирующие современную государственную конкурентную политику, должны представлять собой последовательную систему мер и обязательных для исполнения правил, направленных на создание, развитие, поддержание и защиту конкуренции на рынках Российской Федерации.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 1.3. Конкурентная политика как государственно-управленческая Спустя 15 лет со времени революции начала 1990-х гг. все более убедительной становится идея, что, с одной стороны, на основе позитивных, а с другой, в связи с негативными результатами, полученными в ходе радикально-либеральных рыночно-демократических реформ, укрепления государственности России, приходит время перехода к активному государственноуправленческому строительству с четким ценностным целевым полаганием и явной ответственностью государства. Время реформ ради реформ исчерпало себя.

В проблемной повестке страны одной их самых актуальных является проблема совершенствования рыночных отношений. Одним из базовых постулатов эффективной рыночной экономики является конкурентная среда, конкуренция как фактор экономического и общественного прогресса.

Честное соревнование, в данном случае хозяйствующих субъектов, всегда ведет к новым достижениям к позитивному регрессу. И, наоборот, монополизация по общему принципу чаще всего порождает явления застоя, стагнации, регресса.

Соответственно этому, формирование государственной конкурентной политики входит в ряд наиболее актуальных практических задач. Политические акценты и установки высшим руководством страны в этой сфере даны, политическое решение и выбор заданы, задача совершенствования и цивилизования рыночной экономики в России поставлена28.

Перед научно-экспертным сообществом в связи с этим встает вопрос о конкретных путях, способах и механизмах назревшего упорядочения и формирования адекватной вызовам реального рынка конкурентной политики.

Самый актуальный вопрос состоит в том, как именно решать задачи, ставящиеся политическим руководством страны. В ситуации, когда не требует большой дискуссии оценка качества традиционных текущих разработок государственных политик, — насколько уместно или даже позволительно заниматься так формулируемыми научными вызовами? Для науки в гражданском обществе нет никаких сомнений в гражданской правомочности такой постановки вопроса. Естественно, что государственная Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) (Утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р) // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 января 2006 г.

№ 5. Ст. 589.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ власть вправе использовать или не использовать научные наработки.

Однако если никто эти разработки не выполнил, то самого вопроса об этом не возникает по определению. Речь, видимо, в данном случае идет о неотъемлемом гражданском праве на интеллектуальную инициативу, конструктивное стремление способствовать действующим властям в повышении эффективности их государственно-управленческой деятельности.

В настоящей работе ставится цель разработать вариант научно обоснованного, системно построенного проекта конкурентной политики России, пригодного в случае политического принятия для определения (задания конкретного содержания и механизмов) государственной политики в данной области. Под политикой в контексте настоящей работы в основном понимается государственное управление.

С позиций научной методологии необходимо соединить две существенно самостоятельные дисциплины: проблемной содержательной и прилежащей аналитики и юридико-технической и управленческой технологии.

При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна быть проведена в рамках требований к управленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственно-управленческих процедур и нормативноправовых актов.

Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по звучанию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос — что происходит (что плохо)? Ответ звучит риторически — конкурентные условия и отношения несовершенны. Это правильно, но надо бы и дальше продвигаться. Реже отвечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать?) И уж совсем редкость — ответы на вопросы: как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер ответственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства. Коротко заметим, что политика может быть и манипулятивной, и двойных стандартов и, как известно, «грязным делом». В данной работе акцентирована ее государственно-управленческая назначенность. Этим обстоятельством определяется структура работы и ее методология.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Государственная политика как управленческая категория В работе, ставящей целью исследование вопросов конкурентной политики, задание ее в соответствующей Концепции и других государственноуправленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.29 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно настоящей разработки.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)30. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего необходим ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени. Определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления.

На рис. 3 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих документов конкурентной политики в конечном итоге все указанные на рис. элементы31 должны быть в явном виде определены.

Подробнее см.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. Вып. 1., М., 2006.

Подробнее см. Главу 4, параграф 4.2 «Проблемно-управленческое дерево».

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Цель, статус и место государственно-управленческих документов конкурентной политики в системе российского законодательства Цели создания и легитимизации государственно-управленческих документов конкурентной политики, т. е. их имплементации в законодательное и государственно-управленческое пространство России, заключаются в следующем:

упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению экономическим развитием страны в части зрелости конкурентных отношений и рыночной среды;

определении и нормативно-правовом закреплении самих целей как согласованных в обществе и в государстве ценностей конкуренции в экономике внутри страны и на мировых рынках, когда страна в целом выступает как субъект глобальной конкуренции, в их связи с конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками как более высокого уровня, так и иными частными политиками;

создании системы (механизма) управления состоянием конкурентных отношений и среды, отличающейся прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.

Концепция конкурентной политики в данной работе разрабатывается как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концепция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься федеральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, включая нерезидентов.

Концепция устанавливает цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на развитие конкурентных отношений и среды, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в этой области, направлена на формирование системы (структура органов и организаций и их полномочия) управления состоянием конкурентных отношений и среды в стране.

Рис. 3. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Концепцию как вид документа следует относить к классу доктринальных государственных документов. К сожалению, традиция в современной России заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания.

Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными.

Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки. С точки зрения возможного практического использования Концепции и повышения уровня ее управленческого воздействия на действия исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения, в Концепции должны предусматриваться специальные нормативные конструкции. Как можно видеть на рис. 4, Концепция может влиять на целый ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.

Рис. 4. Место Концепции конкурентной политики в системе федерального российского законодательства и политической нормативистики Конкурентная политика должна быть взаимоувязана с иными и более общими доктринами, Концепцией национальной безопасности и давать, в своей части, основания для различных стратегий и иных увязываемых с конкуренцией частных государственных политик (рис. 5). На рисунке в принципе видно, насколько шире область государственного управления в отношении конкурентных отношений и среды, чем только антимонопольное регулирование.

Рис. 5. Топология связанных с конкурентной политикой иных частных государственных политик Наиболее актуальная на сегодня цель российской конкурентной политики — это, кроме борьбы с монополистическими злоупотреблениями на рынках, еще и преодоление самой монополистической, в том числе размерной и количественной структуры российских хозяйствующих субъектов.

Структурно конкурентная политика включает в себя классическую борьбу с монополизированной структурой: принудительное разукрупнение и санкционное преследование злоупотреблений на товарных рынках доминирующим положением. Вместе с тем государственная миссия состоит еще и в том, чтобы содействовать созданию новых хозяйствующих субъектов, в частности в сфере малого и среднего бизнеса, путем различных дифференцированных регулирующих воздействий: налоговых, ценовых, инвестиционных. Существен вопрос о трансграничном регулировании положения на российских товарных рынках нерезидентов. Это проблема таможенного тарифного и нетарифного регулирования и членства России в международных торговых организациях.

В чем могут состоять государственно-управленческие воздействия в сфере деятельности по антимонопольному регулированию и стимулированию развития конкурентных отношений и конкурентной среды?

В рамках внешнеэкономической деятельности с целью содействия национальной конкурентоспособности на внешних и внутренних рынках это может быть кредитование и страхование экспортных поставок. Политическое и геостратегическое ориентирование и поддержка российских экспортеров, экспортных инфраструктур, включая транспортные схемы, финансовые, биржевые институты и т. д. Это тарифное и нетарифное таможенное регулирование условий участия зарубежных хозяйствующих субъектов на внутрироссийских рынках.

В рамках ценовой политики это тарифное регулирование деятельности естественных монополий и цен социально чувствительных товаров и услуг.

Принципиально возможно регулирование установленных потолков рентабельности, географическое и сезонное ценовое регулирование.

В рамках инвестиционной политики это инвестиционно-кредитная поддержка создания новых хозяйствующих субъектов, малого и среднего бизнеса. Этим же целям может служить дифференцированное налогообложение. Как видно, перечень возможных управленческих воздействий с целью стимулирования развития конкурентных отношений и среды на внутренних рынках, а также мер по содействию национальной конкурентоспособности на внешних рынках весьма обширен.

Если антимонопольное регулирование в современной российской практике государственного управления представлено и функционирует Федеральная антимонопольная служба, то работа по стимулированию развития конкурентных отношений и среды пока в должной степени не обустроена. Не ясно даже, какой из федеральных органов исполнительной Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ власти должен эту функцию выполнять. Во всяком случае в деятельности современного МЭРТ кроме идей по разделению естественных монополий иных мер не просматривается. Не говоря о том, что естественные монополии по ряду причин являются целесообразным элементом российской экономики, очевидно, что необходимы и активные целевые стимулирующие меры.

Система подчиненных или увязанных целей конкурентной политики представлена в параграфе 1.1 и соответствует приведенной структуре связанных частных государственных политик.

Основные действующие государственно-управленческие (нормативноправовые) документы, существующие в этой сфере:

1. Часть 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 25.12.1993. № 237.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301.

3. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (часть I) 4. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с изм. и доп. от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая 2006) // Собрание законодательства РФ. 21.08.1995. № 34. ст. 3426.

5. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2006. № 12 ст. 1232.

Существует ряд целевых документов по иным частным государственным политикам в соответствии с картиной на рис. 3. Поэтому речь идет об их обновлении, развитии, комплексировании, приведении в соответствие с предлагаемыми в данной работе направлениями и содержанием государственно-управленческих действий в рамках конкурентной политики.

Методология разработки государственной политики Разработка государственной конкурентной политики основана на ценностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно-управленческом подходах.

Документы, определяющие содержание государственной конкурентной политики, в отличие от известных академических разработок, созданных в научно-экспертном сообществе, должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоГлава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ способность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов (в целом включающий Концепцию конкурентной политики России, федеральный закон Конкурентный кодекс России, подзаконные правоприменительные и процедурные акты) должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующей версии конкурентной политики в России, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку.

В этой связи методологически работа по формированию конкурентной политики, как управленческой практики, в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 6).

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 7).

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 8), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне характеризуемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, которые несут хозяйствующие субъекты вследствие монополистических злоупотреблений.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос: «что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 9). Здесь переход на каждый последующий Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9.

Рис. 9. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализации основных ценностных целей государственной конкурентной политики, позволило построить «Проблемно-управленческое дерево государственной конкурентной политики» (см. Глава 4, параграф 4.2).

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ уровень возможен путем ответа на вопросы «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?» Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровнейэтажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти33 34.

Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее, невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.

Соответственно, на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные, и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять.

По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Какие методы идентификации факторов существуют на практике?

Чаще всего в российской практике и в традициях патернализма это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называемая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка, императивная (и в то же время конспективная статья Конституции, в данном случае ст. 8, упоминающая «поддержку конкуренции»).

Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова.

М.: Наука, 2003.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
 


Похожие работы:

«ISSN 2075-6836 Фе дера льное гос уд арс твенное бюджетное у чреж дение науки ИнстИтут космИческИх ИсследованИй РоссИйской академИИ наук (ИкИ Ран) А. И. НАзАреНко МоделИровАНИе космического мусора серия механИка, упРавленИе И ИнфоРматИка Москва 2013 УДК 519.7 ISSN 2075-6839 Н19 Р е ц е н з е н т ы: д-р физ.-мат. наук, проф. механико-мат. ф-та МГУ имени М. В. Ломоносова А. Б. Киселев; д-р техн. наук, ведущий науч. сотр. Института астрономии РАН С. К. Татевян Назаренко А. И. Моделирование...»

«Федеральная таможенная служба России Государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская таможенная академия Владивостокский филиал Г.Е. Кувшинов Д.Б. Соловьёв Современные направления развития измерительных преобразователей тока для релейной защиты и автоматики Монография Владивосток 2012 ББК 32.96-04 УДК 621.31 К 88 Рецензенты: Б.Е. Дынькин, д-р тех. наук, проф. Дальневосточный государственный университет путей сообщения Н.В. Савина, д-р тех....»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Нижегородский государственный педагогический университет Век на педагогической ниве К 100-летнему юбилею НГПУ Нижний Новгород 2011 УДК 378.637(470.341) ББК 74.484 В Печатается по решению редакционно-издательского совета Нижегородского государственного педагогического университета Авторский коллектив: Р.В. Кауркин (введение и заключение), В.П. Сапон (гл. 1, 2), А.А. Кузнецов (гл. 3, 4), А.А....»

«Дальневосточный Институт Управления СОЦИАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МОЛОДЫХ СЕМЕЙ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ РЕГИОНА МОНОГРАФИЯ Хабаровск - 2013 2 ББК 60.542.15 УДК 316.346.32–053.6 С 692 Рецензенты: Тюрина Ю.А., доктор социологических наук, доцент, директор института экономики ФГБОУ ВПО Дальневосточный государственный университет путей сообщения Фарафонова Л.Н., кандидат педагогических наук, доцент ФГБОУ ВПО Дальневосточный государственный гуманитарный университет Авторский коллектив Байков Н.М., д.с.н.,...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВПО Сыктывкарский государственный университет Д.П. Кондраль, Н.А. Морозов СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССАМИ ПРОСТРАНСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СЕВЕРА РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ Монография Сыктывкар Изд-во Сыктывкарского госуниверситета 2014 1 УДК 332.14 ББК 65.04 К 64 Рецензенты: кафедра гуманитарных и социальных дисциплин Сыктывкарского лесного института (филиала) ФГБОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный...»

«А. А. Захарченко, А. Э. Штоппель, М. Н. Кузнецов, Ю. С. Винник, Л. В. Кочетова ХИРУРГИЧЕСКАЯ РЕАБИЛИТАЦИЯ БОЛЬНЫХ ЯЗВЕННЫМ КОЛИТОМ Москва 2010 УДК 617.5:616-002.44 ББК 54.574.653 Х 50 Хирургическая реабилитация больных язвенным колитом / Захарченко А. А., Штоппель А. Э., Кузнецов М. Н., Винник Ю. С., Кочетова Л. В. – Москва: 4ТЕ Арт, 2010. – 104 с. История хирургического лечения язвенного колита насчитывает уже более 100 лет, но и в настоящее время разработка лечебной тактики и методов...»

«252 Editorial Board: Dr. Igor Buksha (Ukraine) Dr. Roman Corobov (Moldova) Acad. Petro Gozhik (Ukraine) Dr. Pavel Groisman (USA) Acad. Valeryi Eremeev (Ukraine) Acad. Vitalyi Ivanov (Ukraine) Prof. Gennady Korotaev (Ukraine) Dr. Yuriy Kostyuchenko (Ukraine) Prof. Vadym Lyalko (Ukraine) – Chief Editor Acad. Leonid Rudenko (Ukraine) Dr. Igor Shkolnik (Russia) Acad. Vyacheslav Shestopalov (Ukraine) Prof. Anatoly Shvidenko (Russia-Austria) Acad. Yaroslav Yatskiv (Ukraine) Изменения земных систем в...»

«В.И.Маевский С.Ю.Малков НОВЫЙ ВЗГЛЯД НА ТЕОРИЮ ВОСПРОИЗВОДСТВА Москва ИНФРА-М 2013 1 УДК 332(075.4) ББК 65.01 М13 Маевский В.И., Малков С.Ю. Новый взгляд на теорию воспроизводства: Монография. — М.: ИНФРА-М, 2013. — 238 с. – (Научная мысль). – DOI 10.12737/862 (www.doi.org). ISBN 978-5-16-006830-5 (print) ISBN 978-5-16-100238-5 (online) Предложена новая версия теории воспроизводства, опирающаяся на неизученный до сих пор переключающийся режим воспроизводства. Переключающийся режим нарушает...»

«Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина И.Ю. Кремер СТРАТЕГИИ ИНТЕРПРЕТАЦИИ НЕМЕЦКОГО КРИТИЧЕСКОГО ТЕКСТА Монография Рязань 2009 ББК 814.432.4 К79 Печатается по решению редакционно-издательского совета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина в соответствии с...»

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ НАУК ГОСУДАРСТВЕННОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОИЗВОДСТВА, ТРУДА И УПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ (ГНУ ВНИОПТУСХ) Е.П. Лидинфа СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ РЫНКА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРОДУКЦИИ (на примере Орловской области) Монография Москва 2006 УДК 631. 115 ББК 65.32-571 В 776 Рецензенты: Старченко В.М., д.э.н., профессор, зав. отделом ГНУ ВНИЭТУСХ РАСХН Головина Л.А., к.э.н., зав. отделом ГНУ...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УКРАИНЫ Национальный аэрокосмический университет им. Н. Е. Жуковского Харьковский авиационный институт Профессор Лев Александрович Малашенко Биобиблиографический указатель Харьков ХАИ 2013 1 УДК 016 : 378.4(092) : 629.7 : 629.735.33 М 18 Составители: И. В. Олейник, В. С. Гресь Под редакцией Н. М. Ткаченко Профессор Лев Александрович Малашенко : М 18 биобиблиогр. указ. / сост.: И. В. Олейник, В. С. Гресь ; под ред. Н. М. Ткаченко. — Х. : Нац. аэрокосм. ун-т им....»

«И. Н. Рассоха  Исследования по ностратической   проблеме Южно­Украинский центр неолитической  революции * * * Методика выявления древнейшего родства  языков путем сравнения их базовой лексики с  ностратической и сино­кавказской  реконструкциями Харьков  ХНАМГ  2010 1 Рецензенты:  Ю. В. Павленко – профессор Национального  университета Киево­Могилянская академия, доктор  философских наук А. А. Тортика — доцент Харьковской государственной  академии культуры, доктор исторических наук...»

«Российский государственный педагогический университет им. А.И.Герцена Н.А. ВЕРШИНИНА СТРУКТУРА ПЕДАГОГИКИ: МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ Монография Санкт-Петербург 2008 УДК 37.013 Печатается по решению ББК 74.2 кафедры педагогики В 37 РГПУ им. А.И. Герцена Научный редактор: чл.-корр. РАО, д-р пед. наук, проф. А.П. Тряпицына Рецензенты: д-р пед.наук, проф. Н.Ф. Радионова д-р пед.наук, проф. С.А. Писарева Вершинина Н.А. Структура педагогики: Методология исследования. Монография. – СПб.: ООО Изд-во...»

«УДК 371.31 ББК 74.202 Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании И 74 Информационные и коммуникационные технологии в образовании : монография / Под.редакцией: Бадарча Дендева – М. : ИИТО ЮНЕСКО, 2013. – 320 стр. Бадарч Дендев, профессор, кандидат технических наук Рецензент: Тихонов Александр Николаевич, академик Российской академии образования, профессор, доктор технических наук В книге представлен системный обзор материалов международных экспертов, полученных в рамках...»

«А.Г. ТКАЧЕВ, И.В. ЗОЛОТУХИН АППАРАТУРА И МЕТОДЫ СИНТЕЗА ТВЕРДОТЕЛЬНЫХ НАНОСТРУКТУР МОСКВА ИЗДАТЕЛЬСТВО МАШИНОСТРОЕНИЕ-1 2007 УДК 539.216 ББК 22.3 Т484 Р е ц е н з е н т ы: Доктор физико-математических наук, профессор ТГУ им. Г.Р. Державина Ю.И. Головин Доктор технических наук, профессор МГАУ им. В.П. Горячкина С.П. Рудобашта Ткачев, А.Г. Т484 Аппаратура и методы синтеза твердотельных наноструктур : монография / А.Г. Ткачев, И.В. Золотухин. – М. : Издательство Машиностроение-1, 2007. – 316 с. –...»

«Г. М. Керт СААМСКАЯ ТОПОНИМНАЯ ЛЕКСИКА Г. М. Керт СААМСКАЯ ТОПОНИМНАЯ ЛЕКСИКА Петрозаводск 2009 2 УДК 809.455 ББК 81-3 К 36 Керт Г. М. Саамская топонимная лексика. Петрозаводск, 2009. В монографии дается целостное представление об особенностях саамской топонимии Кольского полуострова. В отдельной главе характеризуется степень ее изученности. Особое внимание уделяется выявлению специфики топонима по отношению к апеллятиву, его структурных особенностей и функционирования. Работа...»

«Российская академия наук Дальневосточное отделение Институт водных и экологических проблем Биолого-почвенный институт Филиал ОАО РусГидро - Бурейская ГЭС ГИДРОЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ ЗОНЫ ВЛИЯНИЯ ЗЕЙСКОГО ГИДРОУЗЛА Хабаровск 2010 2 Russian Academy of Sciences Far East Branch Institute of Water and Ecological Problems Institute of Biology and Soil Sciences JSC Rushydro HPP Branch HYDRO-ECOLOGICAL MONITORING IN ZEYA HYDRO-ELECTRIC POWER STATION ZONE INFLUENCES Khabarovsk УДК 574.5 (282.257.557)...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ И. Л. Коневиченко СТАНИЦА ЧЕСМЕНСКАЯ Монография Санкт-Петербург 2011 УДК 621.396.67 ББК 32.845 К78 Рецензенты доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор В. А. Журавлев (Санкт-Петербургский филиал Академии правосудия Минюста Российской...»

«Е.И. ГЛИНКИН ТЕХНИКА ТВОРЧЕСТВА Ф Что? МО F (Ф, R, T, ) (Ф, R, T) МС ИО Ф ТО T R T Когда? ТС Где? R Тамбов • Издательство ГОУ ВПО ТГТУ • 2010 УДК 37 ББК Ч42 Г542 Рецензенты: Доктор технических наук, профессор ГОУ ВПО ТГТУ С.И. Дворецкий Доктор филологических наук, профессор ГОУ ВПО ТГУ им. Г.Р. Державина А.И. Иванов Глинкин, Е.И. Г542 Техника творчества : монография / Е.И. Глинкин. – Тамбов : Изд-во ГОУ ВПО ТГТУ, 2010. – 168 с. – 260 экз. ISBN 978-5-8265-0916- Проведен информационный анализ...»

«3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ФИЛИАЛ Клепиков Сергей Николаевич АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Воронеж 2006 4 Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ФИЛИАЛ КАФЕДРА ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН Клепиков Сергей Николаевич АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СУБЪЕКТАХ...»







 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.