WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. ...»

-- [ Страница 3 ] --

Сформировавшаяся в XVIII в. на основе достижений классической механики лапласовская картина мира уже не характеризовалась разнообразием и широкой палитрой красок, звуков и образов природы. Она выступала как гигантский механический цех, повинующийся заранее заданной ритмике. Но достаточно быстро и эмпиризм обнаружил свои внутренние слабости и противоречия, в том числе связанные с недооценкой роли общих категорий и понятий в познании социальных феноменов. Для их изучения, стало очевидно, недостаточно только опытного знания, необходимо широкое использование абстрактного мышления. Механицизм и эмпиризм, обусловив представление о линейном развитии общества, исчерпали возможности дальнейшего развития науки и ее методологии2. Уже к концу XIX в., в условиях формирования современной стохастической картины мира, исследователи предложили новые подходы к разработке проблемы. Хотя освоение стохастической картины мира, в частности в юридической науке, затянулось до настоящего времени.

В формировании новых подходов к изучению политико-правовых явлений и процессов большую роль сыграли труды Г.В.Ф.Гегеля, который в рамках своей диалектики предостерегал от противопоставления права естественного и позитивного, общего и особенного, единичного (всеобщее сохраняется в своем обособлении, суждении и реальности)3.

К.Маркс, анализируя представления своего предшественниСм.: Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч. в 3-х тт. Т. 3. М., 1988. С.

140-398.

2 См.: Философия власти /Под ред. В.В.Ильина. М., 1993. С. 118-119.

3 См.: Гегель Г.В.Ф. Соч. Т. V. С. 34.

ка, отметил: «Метод восхождения от абстрактного к конкретному есть лишь способ, при помощи которого мышление усваивает себе конкретное, воспроизводит себе духовноконкретное»1.

Переходу к новым методам исследования способствовало в этот период и развитие такого научного направления как сравнительное правоведение. Оно потребовало дальнейшей разработки категорий общего и особенного. Значительные успехи на этом направлении были достигнуты и российским правоведением. Это диктовалось необходимостью выявления накануне земской и городской реформ Александра II возможности использования как исторического опыта своего народа в области самоуправления, так и достижений зарубежного муниципализма. Большинство исследований приобрело ярко выраженный компаративистский характер.

По мнению А.И.Васильчикова – одного из теоретиков реформы местного самоуправления, только изучение опыта других стран, его сравнение с традициями собственного народа, выявление общего и особенного могло позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления. Размышляя об этом, К.Д.Кавелин писал: «Люди и народы приходят к самосознанию через сравнение себя с другими, и чем предмет для сравнения лучше, краше, совершенней, тем полнее и глубже человек и народ вникают в самих себя, открывают в самих себе неизвестные им самим, дремлющие в бездействии силы»2.

Компаративистские исследования местного самоуправлении показали, что сравнительный метод довольно объемен и не сводится к двум плоскостям («свое» и «чужое»). Он включает анализ в диахронной и синхронной плоскостях, выявление всего комплекса факторов, влияющего на сравниваемые явления или процессы и формирующего их осоМаркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 12. С. 727.

Кавелин К.Д. Краткий взгляд на русскую историю // Собр. соч. в 4-х т. Т.

1. СПб., 1897. С. 674.

бенности. Причем в серьёзном анализе сравниваться должны не два объекта, а значительно большее их число1.

Вклад в разработку сравнительного метода и проблемы общего и особенного внесли работы М.М.Ковалевского. Выясняя причины формирования общего в государственных учреждениях разных народов, он пришел к выводу, что их источник заключается не в повторяемости одних и тех событий на расстоянии веков и тысячелетий, а в прохождении народами одних и тех же стадий общественного развития.

Причем, не рассмотрев общих черт государственных учреждений, нельзя перейти к изучению их особенностей и причин, обусловливающих соотношение общего и особенного в них у того или другого народа2. Среди российских правоведов XIX - начала XX вв., которые внесли большой вклад в осмысление общего и особенного в местном самоуправлении и муниципальном праве, также А.Д.Градовский.

Как и многие другие исследователи, он широко использовал сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы. Сопоставляя историю французского и российского самоуправления, он обратил внимание на то, что французский муниципализм был тесно связан с идеей личной свободы. Но личная свобода, по его мнению, не является общим принципом организации самоуправления. Она не стала ни средством, ни препятствием для его развития у других народов. Выявляя факторы, которые приводят государство к признанию местного самоуправления, А.Д.Градовский в качестве одного из общих условий называет необходимость организации неправительственных (местных, общинных) интересов и сохранения различных (специфических) организмов. Разрабатывая понятия общего и особенного применительно к анализу местных интересов и организаций, он сумел достаточно полно сформулировать общие принципы, См. также: Beume K. fon Vergleich in der Politik. Stuttgart, 1980.

Ковалевский М.М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы изучения истории права. М., 1880. С. 9-23.

которые должны лежать в основе организации и деятельности земств и в целом системы местного самоуправления1.

Усилиями сторонников «государственной школы» в юриспруденции постепенно формировалось признание единства общего и особенного как одного из ведущих принципов в изучении местного самоуправления. Б.Н.Чичерин, определив общину как союз местных жителей во имя реализации общих интересов, большое внимание уделил выявлению также особенных интересов жителей конкретной местности2. Н.М.Коркунов, изучая государственное право России, пришел к выводу о том, что местное самоуправление необходимо рассматривать как проявление более общего явления – подчиненного управления в системе единой государственной власти. С другой стороны, он не отрицал и его особенностей, связанных с тем, что оно самостоятельно представляет интересы местного общества3. Важный вклад в понимание данной проблемы внесли Г.Ф.Шершеневич, изучая причины, влияющие на соотношение общего и особенного в государственных и правовых формах, и Н.И.Лазаревский, анализируя компетенцию органов местного самоуправления4.

В советский период проблематика местного самоуправления разрабатывается преимущественно в историкоправовом плане. Хотя в 20-е гг. ХХ века в работах Л.А.Велихова получают развитие отдельные идеи, сформулированные в дореволюционной юридической науке. Он считал, что при всех индивидуальных особенностях местному самоуправлению различных стран присущи общие суСм.: Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. СПб., 1868.

2 Чичерин Б.Н. Курс государственного права. Т. 1. СПб., 1894.

3 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Т.

1. Введение и общая часть. СПб., 1892. С. 14-26.

4 Шершеневич Г.Ф. История философии права. 2-е изд. СПб., 1907; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В 2-х тт. СПб., 1910.

щественные признаки, которые отличают его от центральной правительственной власти. Такие признаки муниципальной власти, как ее подзаконность, ограниченная компетенция, самостоятельные источники финансирования и территориально-ограниченный выборный принцип, являются наиболее характерными, общепризнанными и повсеместно существующими. В своеобразии местного самоуправления скрываются предпосылки того, что «муниципальная наука не может ставить себе задачей раскрытие каких-либо общих закономерностей. Наука о муниципальном, т.е. единичном хозяйстве, руководимом единой волей, интересуется не столько причинами, сколько планомерно поставленными и осуществляемыми целями. Она носит, следовательно, не казуально-теоретический и абстрактный характер, а характер прикладной, описательный»1.

Анализируя данную правовую позицию, необходимо учитывать, что автор работал в условиях, когда о природе местных Советов можно было говорить только в русле официальной идеологии. В условиях централизации власти довольно сложно было акцентировать внимание на особенностях и обосновывать специфику местной власти.

В советский период разработка проблемы общего и особенного была продолжена преимущественно в рамках наук, изучающих общенаучные и теоретические проблемы государствоведения. В работах Д.А.Керимова о методологии права и политико-правовых исследований общее, свойственное всем конкретным проявлениям политико-правового явления, трактовалось следующим образом: «Но общее отнюдь не является результатом выделения одинакового признака, характерного для всех конкретных явлений, и исключением всех остальных «необщих» их признаков. Общими могут быть и несущественные признаки явлений. Поэтому образование политических и правовых абстракций осуществляется Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.

путем отвлечения от несущественных признаков политических и правовых явлений, хотя бы даже и одинаковых для всех них, и трансформируются лишь те общие признаки данных явлений, которые составляют их сущность».

Д.А.Керимов подчеркивает еще один важный момент: в понятии общего для данного явления должны найти отражение не только существенные общие признаки феномена, но и те признаки, которые характеризуют специфическую определенность той или иной определенной общности. И чем сложнее и многограннее явление, тем большее количество абстракций возможно – высшего, среднего и низшего уровней. Соотношение между ними подчиняется диалектике общего, особенного и отдельного. Таким образом, общее – это существенные признаки, свойственные всем конкретным проявлениям политико-правового феномена, придающие ему специфическую определенность и отраженные в абстракциях разных уровней.

Возвращаясь же к утверждению о том, что общее должно быть присуще всем конкретным проявлениям политикоправового явления, Д.А.Керимов замечает, что любое политико-правовое явление имеет определенную качественную и количественную характеристики. Причем последнее не только определяет его динамику, но и позволяет в определенном смысле «вписаться» в реальную, а значит и многообразную практику, требующую такого же разнообразия и от других. В определенных рамках изменение количественных параметров позволяет сохранить качественную определенность. Следовательно, не каждый признак сам по себе является частью общего, а их совокупность, имеющая количественную характеристику1. Позднее, рассуждая о взаимоотношении сущности и явлении права, исследователь сделает вывод о том, что «если в каждом отдельном и особенКеримов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований.

С. 101-102; Он же. Методология права. С. 139. Отдельное рассматривается только при анализе моделей местного самоуправления.

ном правовом выражении есть только явление сущности права, то именно в силу этого в них нет самой сущности права, в котором представлено все богатство правовых явлений в обобщенном и системном виде»1.

Достаточно продуктивными для понимания общего представляются рассуждения Г.В.Атаманчука. Он считает, что «типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и «схватывает» в нем самое существенное. Типичное – это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей». И далее он делает интересное замечание о том, что практически в каждой серьезной работе просматривается стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций. Существование же уникального обусловлено разнообразием реальных ситуаций, своеобразием природных, производственных, социальных и демографических условий, известной свободой и творческим подходом к государственному управлению2.

Из данных рассуждений можно сделать ряд важных для разработки темы диссертации выводов. Общее как самое существенное представляет определенное качество, представленное в различном количестве, достаточном для формирования системных взаимосвязей. Не может быть общим то, что не благоприятствует реализации сущности местного самоуправления.

Керимов Д.А. Методология права. С. 162.

Атаманчук Г.В. Указ. соч. С.100-103.

Разработка категорий общего и особенного осуществлялась также при изучении конкретных политико-правовых институтов. Примером такого исследования являлась полемика между Э.В.Тадевосяном и Л.М.Карапетяном о диалектике общего и особенного в теории и практике федерализма.

Л.М.Карапетян считал сущность федерализма единой. Он не признавал тех особенностей федерализма, которые он приобретает в различных странах, что позволяет говорить о многообразии его моделей. Он писал: «Федерализм есть федерализм и ничто больше, единственной моделью федерализма является сам федерализм»1. По мнению Э.В.Тадевосяна, как и некоторых других авторов (например, В.Е.Чиркина), признание единой сущности федерализма не снимает вопроса о многообразии форм его проявления.

Правомерно выделять различные модели федерализма.

Проблема федерализма – «это, по сути дела, проблема его разновидностей, своеобразных форм проявления федерализма, его групповых особенностей»2. Понятия общего и особенного позднее более подробно были разработаны применительно к отдельным формам государства, его институтам В.Е.Чиркиным, а в отношении правовых институтов — А.И.Ковлером3.

Таким образом, в первом методологическом приближении общее в местном самоуправлении соотносится со стремлением к единому правовому пространству, целостности государства, к защите гражданского мира. Данный подход стимулирует разработку категории «общее». Применительно к местному самоуправлению общее включает в себя Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма: критический обзор некоторых публикаций // Государство и право. 1996. № 12. С. 58.

2 Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. С. 59. См.

также: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997;

Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.

атрибутивные признаки (общие принципы организации), которые реализуются на территории каждого муниципального образования, формируя общее правовое пространство.

В связи этим предусматриваются выявление и систематизация общих правил жизнедеятельности местного сообщества.

Особенное в местном самоуправлении вытекает из реальной практики его формирования и развития, когда неизбежно проявляются исторические и иные местные традиции, другие особенности муниципального образования.

Отталкиваясь от них при выработке понятия местного самоуправления, исследователь абстрагируется только в пределах предмета своего изучения, что позволяет ему сформулировать общие принципы его правового регулирования, организации и осуществления. Как показывает анализ работ по теории государства, государственного управления и местного самоуправления, а также науке муниципального права общее и особенное неизбежно проявляются при рассмотрении всех сторон и аспектов правового явления и процесса. Это касается изучения местного самоуправления в институциональном и деятельностном аспектах, с точки зрения политического и социального, муниципального образования как субъекта публично-правовых и частноправовых отношений. Категории общего и особенного применимы также для характеристики понятий «население», «территория», «структура», «функция» и др.

Общее выступает в качестве общих принципов, идеи, общего блага, общего интереса, закона. Особенное связано с самобытностью, реальностью, естественными условиями территории, стихийностью, антропологическими характеристиками. Учитывая это, трудно понять тех исследователей, которые считают, что местное самоуправление не поддается адекватному определению. Они предлагают отражать его сущностные черты только на описательном уровне1. СоЕремян В.В. Указ. соч. С. 60.

мнения в возможности уяснения сущности местного самоуправления – это результат отказа от научного поиска прежде всего в рамках таких научных категорий как общее и особенное.

Таким образом, местное самоуправление как социальный феномен должно анализироваться исходя из признания единства общего и особенного. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления по мере своего распространения создают необходимую основу не только для обогащения знаний о проявлениях общего в нем, но и их обобщения и систематизации как нового общего. Данное требование реализуется прежде всего при рассмотрении в теоретическом плане понятий «местное самоуправление», «муниципальная система» и «модели местного самоуправление». Однако не меньшее значение соблюдение принципа единства общего и особенного имеет для анализа особенностей правового регулирования местного самоуправления, его территориальной организации, структуры, функций, а также специфики осуществления на отдельных территориях. Особенности осуществления местного самоуправления анализируются в контексте исследования общих принципов его организации.

В интересах научного исследования особенностей организации и осуществления местного самоуправления следует использовать такой диалектический метод как восхождение от абстрактного к конкретному. С этой целью необходимо применительно к местному самоуправлению признать определенную соподчиненность следующих абстракций: абстракции высшего уровня, отраженной в понятии «местное самоуправление», среднего уровня – «муниципальные системы», низшего – «модели местного самоуправления». Каждая из абстракций представляет собой совокупность общих принципов организации местного самоуправления и особенностей их реализации. По мере продвижения от высшей абстракции к низшей постепенно должно меняться и соотношение общего и особенного.

Осуществление данного требования позволяет не только разработать и предложить парадигму исследования местного самоуправления, но и сформулировать основные требования к его правовому регулированию. Российская Федерация, присоединившись к Европейской Хартии местного самоуправления, признала наиболее фундаментальные положения о местном самоуправлении, которые выработало не только европейское сообщество, но и мировая муниципальная мысль в целом. На уровне национального законодательства осуществляется выбор и закрепление муниципальной системы.

Понятие «муниципальная система» уточняет, конкретизирует понятие «местное самоуправление». Оно обозначает правовой феномен, который складывается как часть (подсистема) национальной правовой системы, формально автономная в общегосударственной системе. Такое разграничение позволяет с точки зрения сочетания общего и особенного, зависимости и автономии, унификации и дифференциации, централизации и децентрализации, выявить специфику местного самоуправления в рамках национальной правовой системы. Если общее в муниципальной системе проявляется как совокупность обязательных сущностных признаков местного самоуправления (в том числе единство политического и социального, публично-правового и частноправового), то особенное – как степень реализации, полнота проявления этих признаков. Это зависит от особенностей национальной правовой системы, истории возникновения и развития местного самоуправления, политических, социально-экономических и культурных условий и других факторов, в том числе и субъективного характера.

Муниципальная система является результатом исторического и социально-политического выбора. Такой выбор всегда присутствует в обществе и государстве. Как правило, он имеет различные уровни, для каждого из которых присущи свои пути и способы анализа. Муниципальная система – это выбор на общегосударственном (общенациональном) уровне, который закрепляется преимущественно в Основном законе государства. Но даже его закрепление в Конституции имеет, как показывает не только наш опыт, исторический характер. Сравнительный анализ национальной системы местного самоуправления на фоне других может стать основой как нового, иного выбора, так и значительной корректировки уже сделанного выбора.

Как показывают последние реформы в сфере государственного строительства в России, такой поворот в судьбе местного самоуправления вполне возможен. Более того, отдельные изменения, в том числе и принципиального характера, представляются весьма перспективными. Хотя в этом плане трудно не согласиться с мнением В.И.Фадеева, который считает, что при всех недостатках сделанного выбора отказ от него и «новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации»1.

В теории местного самоуправления в настоящее время отсутствует общепринятое определение муниципальной системы. Если же обратиться к философско-правовой литературе о социальных системах, то в ней используются различные определения. С.А.Комаров, например, основной акцент делает на выделении ее признаков: целостное единство; наличие в системе интегральных качеств, не свойственных образующим ее частям; относительная самостоятельность, которая не исключает ее связи с внешней средой, в том числе и с волевой деятельностью людей; автономность 1 См.: Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб.

статей. М., 2000. С. 140.

функционирования; устойчивость1. Особого внимания в этой трактовке заслуживает положение о том, что система может обладать качествами, которыми не обладают составляющие элементы. Такой подход позволяет разрешить некоторые противоречия в теории местного самоуправления и ответить на вопросы, возникающие на практике. Так, например, весьма острые дискуссии разворачивались (и отчасти продолжаются) вокруг проблемы автономии местного самоуправления. В соответствии с российским законодательством местное сообщество вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Это важнейший атрибутивный признак местного самоуправления. Но означает ли это, что правомерно применение этой же атрибутивной характеристики для анализа каждого из элементов местного самоуправления? Может ли применяться один и тот же масштаб для анализа целого и его части? Конечно, нет. Поэтому недопустимо говорить и о самостоятельности местного самоуправления. Будучи социальной системой, местное самоуправление в рамках единой государственности не может быть самостоятельно от других ее элементов.

Таким образом, муниципальная система представляет собой целостную совокупность взаимосвязанных и закрепленных в национальном законодательстве правовых институтов местного самоуправления, которые отражают особенности его организации в РФ и автономно и устойчиво функционируют в интересах муниципального образования, региона и государства в целом. Анализ национальной муниципальной системы должен учитывать многообразие ее правовых институтов. Это обусловлено природой местного самоуправления как единства политического и социального, публичного и частного. С другой стороны, представление о нем как о системе предусматривает признание взаимосвязи и взаимодействия отдельных правовых институтов (что не См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 237.

исключает их автономии). Изучение российской муниципальной системы должно также учитывать целостный и динамичный характер ее элементов; право народа на выбор муниципальной системы; ее связь с окружающей средой;

устойчивость и качественное своеобразие как системы в целом, так и ее отдельных элементов.

Как было отмечено, правовой статус российской муниципальной системы был закреплен в Конституции РФ. Она отразила не только общие представления о местном самоуправлении, но и сложную совокупность объективных и субъективных условий и факторов, обусловивших возрождение местного самоуправления в нашей стране. Данные факторы, особенно сложная социально-экономическая и политическая обстановка в стране, породили наряду с другими причинами многочисленные дискуссии о конституционно-правовом статусе местного самоуправления. Выбор был сделан в пользу англосаксонской муниципальной системы, которая, по мнению части исследователей, ближе всего стоит к идеалам местного самоуправления. Вместе с тем, англосаксонский тип был слабо связан с традициями государственного развития России, что сразу отметили С.А.Авакьян, А.И.Ковлер, Е.И.Колюшин и др. Для стран с романо-германской правовой системой был более адекватен континентальный (французский) тип. Развитие системы местного государственного управления отличало и советскую систему организации. Кроме того, игнорировался положительный потенциал германского опыта.

Серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в российской ментальности. Развитие общества как в миниатюрном локальном прообразе отражается в ментальности местного сообщества, которая во многом определяет отношение последнего к государству в целом и местному самоуправлению в частности. Такие устойчивые ментальные характеристики не могут не отразиться в законодательстве, во взаимодействии государственных и муниципальных органов. Являясь ментальным основанием политико-правовой культуры, они оказывают серьезное влияние на жизнь местного сообщества и его отношение к другим социальным явлениям и процессам.

В развитии местного самоуправления в России действовали цивилизационные факторы, которые в совокупности обусловили становление в нашей стране полицеизма – политики общесоциальной опеки государства. Значение полицеизма сохраняется и в современных условиях. Не может быть иного пути перехода от жестко централизованной государственной системы к демократическим формам управления.

Своеобразная «отеческая» помощь государства является необходимостью даже в странах со сложившимися традициями местного самоуправления. Местное сообщество в большинстве стран оказалось в зависимости от таких монополистов как крупные финансовые организации, промышленные предприятия, строительные, водо-, энерго-, транспортные, коммуникационные и т.п. объединения. Муниципальные образования не в состоянии реализовать свои полномочия без поддержки государства.

Но выбор англосаксонской муниципальной системы слабо отвечал интересам (правда, только тактическим, краткосрочным) и самого государства. В силу сложившейся в России реальной социально-политической и экономической ситуации резко ослабла управляемость страны. Вместе с тем, принятие Конституции РФ и закрепление в ней избранной муниципальной системы – это наиболее крупный прорыв в децентрализации государства на локальном (местном) уровне. Одновременно для исследования местного самоуправления на уровне общеметодологических категорий общего и особенного наряду с научным инструментарием была создана и необходимая правовая база.

Конституция РФ, закрепив конституционно-правовые начала местного самоуправления1 для его регулирования на уровне Федерации, отдельных субъектов РФ и муниципальных образований, реализовала методологическое требование о соблюдении единства общего и особенного, в оптимальной форме. Но среди исследователей, законодателей и практиков местного самоуправления, как вскоре выяснилось, отсутствовал общий подход в трактовке как конституционно-правовых принципов организации местного самоуправления, так и пределов многообразия форм их реализации на отдельных территориях. Не прояснило ситуацию и принятие вскоре Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Одна из первых попыток проанализировать данный закон (еще на этапе его обсуждения в качестве проекта) была предпринята В.И.Фадеевым. Как показал процесс дальнейшей разработки этой проблемы в юридической литературе и опыт законодательства в регионах, теоретики и практики местного самоуправления столкнулись здесь с одним из наиболее сложных вопросов. Это было обусловлено прежде всего тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствовал конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления. В.И.Фадеев предложил таковыми считать следующие: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность его полномочий материальнофинансовым ресурсам 2.

См. ст. 3, 8-9, 12, 15, 18, 24, 32-33, 40-41, 43, 46, 67, 72, 130-133; всего — статей Конституции РФ.

2 См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 33-35.

Позднее характеристика общих принципов организации местного самоуправления стала обязательным элементом рассмотрения его правового статуса в научной и учебной литературе. Широко варьировался не только перечень формулируемых принципов, но и сам подход к их трактовке. В частности, И.И.Овчинников и К.Ф.Шеремет попытались обосновать необходимость выделения групп таких принципов, предложив достаточно объемное их наполнение. Здесь же К.Ф.Шеремет сформулировал общий подход к проблеме, с которым трудно не согласиться: «Задача состоит не в том, чтобы определить точное их (т.е. общих принципов организации местного самоуправления – А.А.) число.

Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное – в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, установленных для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации»1. Позднее И.И.Овчинников, анализируя позиции разных авторов на проблему общих принципов организации местного самоуправления, дополнил этот каталог2. Свое понимание проблемы предложили и другие исследователи. Среди них и судья Конституционного Суда РФ Э.М.Аметистов, который сформулировал их в особом мнении к постановлению Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г.

Проанализируем трактовки общих принципов организации местного самоуправления и их перечень, разработанные в работах И.И.Овчинникова3, О.Е.Кутафина и См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. С. 47-54.

2 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 158-164.

3 Овчинников И.И. Указ. соч. С. 158-164.

В.И.Фадеева1, Е.С.Шугриной2. Очевидно, что формулирование общих принципов предусматривает достаточно высокую степень обобщения. Этому подходу соответствуют те принципы, которые нашли поддержку у всех названных исследователей. Это – самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством; государственные гарантии местного самоуправления; гласность и учет общественного мнения; законность.

Но в них находит лишь косвенное подтверждение понимание местного самоуправления как единства общего и особенного. Кроме этого, говоря об общих принципах организации местного самоуправления, следовало бы выделить только те из них, которые характеризуют специфику именно этого правового института. С этой точки зрения, принцип законности должен рассматриваться как общий принцип организации государства и общества. Также необходимо дополнить общепризнанный перечень принципом учета исторических и иных местных традиций в организации местного самоуправления, который закреплен в Конституции РФ (ст. 131), Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2, ч. 4 ст. 14 и др.) и Европейской Хартии местного самоуправления (ч. 5 ст. 4)3.

Понятие «общий принцип» всегда имеет относительный характер, так как здесь можно говорить о нескольких уровнях конкретизации (как и абстракции). Каждый, более высокий уровень, выступает как общий по отношению к более низкому и наоборот. Например, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов вытекает из наличия местного бюджета и из права населения самостоятельно решать вопросы местного значения.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 97-98.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 482.

3 СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Осуществление самостоятельной деятельности также невозможно без реализации свободы инициативы и выбора конкретных решений по вопросам местного значения. Стабильность основных доходных источников местного бюджета, обеспечение федеральными и региональными органами минимальных местных бюджетов, гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов – эти принципы представляют собой отдельные аспекты государственной гарантии местного самоуправления и т.д.

Среди тех общих принципов организации местного самоуправления, которые часто формулируются исследователями, встречаются и такие, которые проблематичны с точки зрения их реализуемости. Не может рассматриваться как общий принцип организации местного самоуправления принцип соразмерности решений муниципальных органов материально-финансовым возможностям муниципальных образований. Если данный принцип попытаться соблюсти в современных социально-экономических условиях, муниципальные органы должны отказаться от значительной части своих решений еще на стадии разработки. Конечно, здесь речь не идет о том, чтобы при принятии решений полностью игнорировался вопрос о его материально-финансовом обеспечении. Но часто только принятие решения и его обнародование открывает возможности для поиска материально-финансовых ресурсов.

Правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления осуществляется также на уровне субъектов РФ. Но оно представляется еще более спорным. Это касается и правомерности такого регулирования в целом, и конкретных примеров регулирования в законах субъектов Федерации. В юридической литературе широкая законодательная практика регионов в этой сфере объясняется тем, что вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления был признан предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме этого, в отдельных субъектах Федерации он был передан в их исключительное ведение в соответствии с известными договорами федеральных и региональных органов власти. С учетом опыта реализации Конституции РФ за прошедшие почти десять лет, деятельности Конституционного Суда РФ, осуществления договорных отношений в Федерации необходимо признать, что такая практика себя не оправдала. В настоящее время, когда общие принципы организации местного самоуправления регулируются в федеральном законодательстве, субъекты РФ не вправе расширять перечень таких принципов и не признавать те из них, которые регулируются федеральным законодательством.

Как показывает анализ регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, субъекты Федерации, закрепляя достаточно широкий и разнообразный перечень таких общих принципов, вступают в противоречие с федеральным законодательством. Это происходит непосредственно, когда регулируются те из них, которые выходят за пределы их компетенции, либо имеет косвенный характер, когда субъекты РФ не признают в своих актах наиболее фундаментальные положения, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления в РФ. Как правило, субъекты РФ не выделяют в качестве общих принципов такие положения: право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1. Если учесть, что большинство соответСм.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г.; Закон КабардиноБалкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике». № 21-РЗ; Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Рязанской области». № 1 (в ред. от 2 октября 1996 г., от 26 февраля 1997 г.); Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 6 июня 1996 г. «О местном ствующих статей законов субъектов РФ носит закрытый характер, такая практика не может не настораживать. Если же говорить об актах местного самоуправления, то, как правило, такие принципы упоминаются в уставах муниципальных образований. Их перечень плохо согласуется не только с подходом, принятым в федеральном законодательстве, но подчас не отражает и содержания законодательных актов субъектов РФ.

Проведенный анализ подтверждает плодотворность изучения муниципальной системы с помощью категорий общего и особенного. Будучи выражением абстракции среднего уровня, муниципальная система выступает, с одной стороны, как воплощение общего (реализованного в Российской Федерации местного самоуправления). С другой стороны, особенного (общих принципов его организации, отличающих соответственно российскую систему от других муниципальных систем). В свою очередь, муниципальная система по отношению к абстракции низшего уровня – модели местного самоуправления также может быть представлена как единство общего и особенного. В качестве общего здесь уже выступают общие принципы организации местного самоуправления. Как особенное – совокупность специфических проявлений общих принципов организации местного самоуправления на конкретных территориях, обусловленных спецификой регионов и муниципальных образований.

К настоящему времени созрели необходимые условия, которые позволяют уточнить понятие общих принципов организации местного самоуправления и их перечень. Накоплен определенный опыт местного самоуправления, создана правовая база его регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях, имеются теоретические разработки и т.д. Такая законодательная деятельность должна самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе»

(в ред. от 22 ноября 1996 г., от 10 июля 1997 г.). № 5-15-ОКЗ.

учитывать ряд теоретико-методологических требований, в том числе формулируемых и с учетом опыта правового регулирования российской муниципальной системы, особенностей ее реализации в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Во-первых, общие принципы организации местного самоуправления должны отражать только наиболее существенные его стороны, объективные проявления, устойчивые отношения и взаимодействия. Они должны раскрывать его сущность и создавать условия для реализации в статике и динамике; характеризовать местное самоуправление как комплексное и целостное явление, как единство общего и особенного, социального и политического, отличное от других политико-правовых и социальных явлений. Раскрывая местное самоуправление как систему, общие принципы должны иметь также системный характер.

Во-вторых, принципы можно классифицировать по различным логическим основаниям, но когда говорится об общих принципах, выделяются те из них, которые определяют качественные характеристики социального феномена.

В данном случае обусловливают атрибутивные признаки российской муниципальной системы, т.е. устанавливают те фундаментальные основы, которые будут характеризовать местное самоуправление на территории РФ, независимо от особенностей субъекта РФ и муниципального образования.

В-третьих, особенности организации и осуществления местного самоуправления соответствующим образом должны отражаться в источниках муниципального права, обусловливая специфику самого процесса правового регулирования. Это наглядно подтверждает опыт законодательного регулирования местного самоуправления не только в нашей стране, но и за рубежом. Известно, что в Монголии в 90-е гг.

ХХ в. было принято решение заказать японским правоведам разработку проектов Конституции Монголии и еще около 80-ти законов, регулирующих самые разнообразные сферы общественных отношений. Но в перечень таких законов не были включены акты о местном управлении и самоуправлении. Это свидетельствовало о понимании уникальности местного сообщества и своеобразии регулирующих ее жизнедеятельность правил. Разработка проектов актов, регулирующих местное управление и самоуправление, была возложена в полном объеме на представителей национальной юридической школы.

2.2. Моделирование как поиск оптимального соотношения общего и особенного Российская муниципальная система объективируется в многообразии моделей местного самоуправления. Это обусловлено тем, что в субъектах РФ и муниципальных образованиях существует огромное разнообразие политикоправовых, экономических, социальных и духовнокультурных условий. Территории отличают исторические и иные местные традиции; специфика географического (геополитического) положения и состава населения. Можно также говорить об особенностях осуществляемой региональной и местной (локальной) политики, в том числе и в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Все это уже в настоящее время обусловило особенности развития отдельных муниципальных образований, формирование разнообразных моделей местного самоуправления.

Формирование таких моделей способно породить весьма серьезные проблемы. Закрепляя в правовых актах особенности организации местного самоуправления, государство создает разные условия для осуществления населением не только права на местное самоуправление, но и реализации других прав и свобод. Уже начальные, стартовые условия не только в отдельных субъектах Федерации, но часто и в соседних муниципальных образованиях значительно различались. За прошедшие годы многие из таких различий приобрели характер колоссального разрыва. А это значит, что разные муниципальные образования предоставляют своему населению иногда весьма отличающиеся возможности для решения жилищной проблемы, содержания детей в учреждениях дошкольного воспитания, получения образования и медицинских услуг, отдыха и т.д. В муниципальных образованиях довольно резко отличаются как по количеству, так и по качеству меры социальной поддержки многодетных семей и инвалидов, ветеранов войны и труда, пенсионеров.

Таким образом, реально нарушается важнейший конституционный принцип равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (ст. 19 Конституции РФ). Другими словами, используя такой важный резерв как многообразие форм организации местной жизни для наиболее полного удовлетворения интересов каждого муниципального образования, местное самоуправление способно породить конфликты.

Проблема усугубляется противоречивым характером развития российского законодательства. Региональное и муниципальное нормотворчество подчас «плодит» такие особенности организации местного самоуправления, которые не «укладываются» в установленное федеральное правовое пространство. С другой стороны, возникает парадоксальное положение, когда правовое регулирование именно на уровне субъектов Федерации не позволяет проявиться самобытным локальным особенностям. Оно унифицирует местное самоуправление, предусматривая одни и те же формы, например, для небольшого сельского поселения и крупного промышленного города. Одной из причин такой ситуации является то, что моделирование в данной сфере остается скорее исключением, чем правилом. Во многом это обусловлено историческим опытом. Муниципальная практика испытала сильное влияние спонтанной региональной и местной политики, значительно опережавшей не только теоретические разработки в сфере местного самоуправления, но и его правовое регулирование.

Резкий переход к новой муниципальной системе начался до выработки единых правил, которые должны были определить конституционно-правовой статус местного самоуправления. Не был в полной мере учтен накопленный опыт его нормативного регулирования. Негативную роль сыграло и буквальное понимание региональными элитами политики суверенизации. Накануне принятия Конституции РФ 1993 г. и в первые годы ее действия муниципальная реформа осуществлялась в значительной степени в силу собственного понимания региональными политиками данного социального феномена. Они исходили не только из реальных условий, сложившихся к этому времени на отдельных территориях, но и учитывали слабость центральной власти.

Этот этап становления местного самоуправления наиболее ярко показал, как под воздействием всего комплекса объективных и субъективных факторов особенное начинает доминировать над общим и в результате этого возникают противоречия между универсальным и специфическим, целым и частью.

Все это преломилось в своеобразном «разделении труда», когда теоретики местного самоуправления сосредоточились на выяснении сущности общих принципов организации местного самоуправления, его атрибутивных признаков, а практики – на реализации особенного. Они создали весьма многообразную картину особенностей организации и осуществления местного самоуправления в отдельных регионах и муниципальных образованиях. Этому многообразию опыта давался выход на страницы периодических изданий, что активно воздействовало на ментальность населения, отражалось в муниципальном строительстве. Акцент на особенном стал средством отстаивания права на сохранение самостоятельности и самобытности местных сообществ, даже ценой расхождения с федеральным законодательством.

Переходя к характеристике моделирования и понятия модели в юриспруденции, прежде всего следует отметить, что и в решении этой проблемы исследователи могут опереться на определенную теоретико-методологическую базу, созданную мыслителями прошлого (Аристотель, Солон, Ж.Боден, П.А.Гольбах, А. де Токвиль и др.). О моделях местного самоуправления писал А.И.Васильчиков, выделяя столичные, губернские и уездные города, посады, местечки и иные поселения. При выборе одной из них он предлагал наряду с территориальной организацией учитывать особенности российского государства1. Признавая многообразие моделей и считая, что только одна из них может стать оптимальной для конкретного народа, данной территории и определенного момента, мыслители пытались найти идеальную. Анализ их работ помогает понять методологическую суть моделирования, поскольку в них выделяются общее и особенное, оценочное, нормативное и экспериментальное знание. Ученые показывают различный уровень понимания проблемы, включая в понятие моделирования разные уровни абстракции.

Современные представления о научном моделировании социально-политических систем начали формироваться сравнительно недавно2. В последние годы в юридической литературе все чаще встречается понятие «модели местного самоуправления» и формулируется задача ее изучения3. Для этого уже имеется определенная база, включающая в себя теоретический, исторический и главное – правовой материал. Задача разработки моделей местного самоуправления Васильчиков А. Указ. соч. С. ХIХ, ХХVI-ХХVI.

См.: В.А.Леванский «Моделирование в социально-правовых исследованиях». М., 1986.

3 См., например: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 79-82; Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997 и др.

формулируется в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований1.

Понятие «модель», как правило, употребляют для того, чтобы определить существование разнообразия одного и того же социального явления. Его применяют к явлениям и устоявшимся, со сложившимися особенностями («коммунальная модель ФРГ»), и находящимся в стадии становления (местное самоуправление в городах федерального значения в РФ). Первый подход реализуется также, когда говорится о буржуазной и советской моделях государства, о сталинской и современной моделях Советского государства и др.2 Второй подход к понятию модели применяется чаще в поисковом, экспериментаторском варианте. Такая трактовка наиболее полно отражает ситуацию, которая сложилась в теории местного самоуправления и реальной муниципальной практике.

Моделирование в гносеологии выступает в качестве: познавательной имитации, упрощающей сочетание общего и особенного; типологизации – сведения своеобразия различных форм к общим признакам; выявления на фоне типичного особенностей, которые «сопротивляются» типологизации. Основные этапы моделирования можно представить следующим образом: 1-ый этап – это формирование общего представления об объекте и его концептуализация, включающая и типологизацию моделей; 2-ой – перевод концептуальной модели в нормативную плоскость с учетом конкретного опыта и выработки организационных форм реализации модели в объекте-образце; 3-ий – экспериментирование с образцом, что позднее приводит к объективации моСм., например: Основные положения государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Вологодской области, утвержденные постановлением Губернатора Вологодской области 4 июля 2000 г. № //Городское управление. 2001. № 3. С. 26-33.

2 См., например: Деев Н.Н., Четвернин В.А. Советское государство и перестройка (проблемы теории). М., 1990. С. 30-31.

дели на практике. Этапы тесно взаимодействуют и часто накладываются друг на друга.

В процессе нормотворчества моделирование представляет собой определенное упрощение взаимодействия общих принципов организации местного самоуправления и реального многообразия его форм (территориальных, структурных, функциональных и др.). В таком понимании моделирование за счет упрощения связей объекта способно ускорить решение и теоретических, и практических задач. Упрощение объекта исследования необходимо и в процессе научного моделирования, где оно создает более благоприятные предпосылки для сравнения, заимствования, экспериментирования, построения и модернизации систем. Это способствует использованию исторического и современного зарубежного опыта. Моделирование будет обусловлено в этом случае особенностями самобытного отношения к опыту местного самоуправления населения муниципального образования, других субъектов муниципального права. В то же время такое упрощение объекта исследования не должно противоречить стремлению к «информационному эквиваленту», которое, как отмечает Д.А.Керимов, является непреложным требованием законотворчества1.

В рамках такого подхода, как показывает анализ региональных и муниципальных актов, формулируется в основном задача формирования наиболее оптимальных для отдельных субъектов Федерации и муниципальных образований моделей местного самоуправления. Однако использование понятия модели в данном контексте носит чаще непродуманный до конца характер. Например, в областной программе развития местного самоуправления Вологодской области, на территории которой муниципальные образования представлены 2-мя городами и 26-тью районами, предусмотрено формирование единой модели. Этому противореСм.: Керимов Д.А. Методология права. С. 105.

чит даже разнообразие территориальной организации местного самоуправления в области. Но и авторы документа противоречат себе, предусматривая здесь же «совершенствование организационных структур органов местного самоуправления в зависимости от типов муниципальных образований»1. Реализация данной задачи с учетом только типов муниципальных образований уже должна привести к формированию различных моделей. Однако муниципальные образования на территории Вологодской области различаются также по другим признакам, например, по характеру социально-экономического развития.

Между социально-экономическими, политическими, духовными и иными условиями и факторами формирования моделей местного самоуправления существует тесная связь, хотя она и не является прямой и жесткой. Моделирование должно учитывать такое взаимодействие и взаимообусловленность. Это позволяет не только уяснить влияние условий и факторов на формирование моделей, но и расширить представление об общем и особенном в местном самоуправлении. Как пишет Д.А.Керимов: «Любая система существует в определенной среде и для этой среды. Поэтому исследование правовой системы будет наиболее полным при рассмотрении всей совокупности определяющих ее условий экономической, социальной и духовной сфер общества и обратного воздействия системы на данные сферы общественной жизнедеятельности»2.

С методологической точки зрения наиболее оптимальной для изучения таких условий и факторов представляется концепция многофакторного подхода. Она наиболее адекватна природе местного самоуправления и предусматривает анализ всей совокупности факторов природного, социально-экономического, политического, организационноправового и культурно-нравственного характера. Данная Городское управление. 2001. № 3. С. 26-33.

Керимов Д.А. Методология права. С. 258.

концепция позволяет показать, что влияние разнообразных условий и факторов обусловливает не только особенности организации и осуществления местного самоуправления, но и правовое регулирование таких особенностей. В конечном итоге, концепция многофакторного подхода обеспечивает комплексный характер их исследования.

Совокупность условий и факторов формирования особенностей организации и осуществления местного самоуправления можно классифицировать по различным логическим основаниям. Среди них выделяют объективные условия и относительно самостоятельный субъективный фактор. Впрочем, такое деление на объективные и субъективные факторы в зависимости от методологического подхода может приобретать и иной характер: то, что считается объективным в одном случае, в другом – может стать субъективным. Под субъективным фактором понимают влияние личности (теоретиков и практиков местного самоуправления), а также носителей коллективной воли – общественных движений, политических партий, а также местного сообщества, муниципальных и государственных органов власти и государства в целом. Важнейшим фактором (в одном случае – объективного, в другом – субъективного характера) является и уровень развития местного самоуправления.

Взаимодействие объективных и субъективных факторов отражает единство естественного и искусственного (социального и политического) в природе местного самоуправления. Как естественное явление оно обусловлено объективными факторами, но как искусственное – имеет сознательное субъективное начало. Местное самоуправление осуществляется населением в целях обеспечения своей жизнедеятельности и имеет значение только потому, что удовлетворяет определенные групповые и индивидуальные интересы и потребности. Именно в субъективном факторе раскрывается его необходимость как открытой системы (К.Поппер), которая зависит от деятельности людей и их взаимоотношений.

Говоря о взаимодействии объективных и субъективных факторов, нельзя не отметить, что они проявляются как организованные и стихийные, а также как внутренние и внешние механизмы. Стихийные явления объективного и субъективного свойства подчас приобретают именно на муниципальном уровне доминирующее значение. Организованные структуры оказываются не в состоянии преодолеть негативное воздействие природно-климатических катаклизмов, техногенных катастроф, эпидемий, способных замедлить развитие местного самоуправления, нарушить его стабильное функционирование. Причем, сила воздействия таких стихийных и, как правило, внешних факторов во многом зависит от организованности и уровня развития институтов (внутренних факторов) местного самоуправления. Местное сообщество, безусловно, заинтересованное в устойчивом и стабильном развитии, способно ослабить действие негативных факторов и усиливать воздействие позитивных.

Влияние отдельных факторов, прежде всего географических и социокультурных, на организацию местного самоуправления, как правило, закрепляется в национальном законодательстве. Во Франции особая организация местного самоуправления для заморских территорий (бывших колоний) закреплена в ст. 74 Конституции, а ст. 73 уточняет, что «административная организация заморских департаментов может изменяться с учетом их особого положения». Вместе с тем, государство стремится, чтобы естественноантропологические отличия не переходили в факторы, подвергающие испытанию территориальную целостность страны и «гражданскую однородность», т.е. конституционноправовой статус гражданина Франции. Это хорошо доказывает пример о. Корсики, в отношении этнического населения которой продолжаются споры специалистов конституционного и муниципального права. Конституционный Совет Франции отказался признать корсиканский народ в качестве самостоятельного субъекта государственности. В конституционно-правовом смысле представители всех этнических, территориальных и иных групп имеют единый статус в унитарном государстве как граждане Французской республики1.

Перечень примеров легко продолжить. Взаимодействие факторов, обладая универсальным характером, имеет специфическое проявление в каждом отдельном государстве, регионе и муниципальном образовании. Такая специфика реализуется как конкретный перечень факторов и их соотношение. Попытки выявить их и проанализировать неоднократно предпринимались в науке. Каждый исследователь, как правило, предлагал собственную классификацию таких факторов. Ж.Боден писал о приоритетном значении внешних условий2; Ш.Монтескье – о географических факторах и физических свойствах страны3; В.О.Ключевский – о четырех основных исторических силах4; И.А.Ильин – о размерах территории страны и плотности населения5; Л.Н.Гумилев – о природном комплексе6 и др.

Разнообразие трактовок в теории местного самоуправления во многом объясняется противоречивым соединением институциональных начал в местном самоуправлении.

Имея естественные истоки, оно получило искусственное воздействие государства. Причудливые повороты развития местного самоуправления, как и государственного строиСм.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Пер. с франц. М., 1993. С. 152-173.

2 См.: Боден Ж. Метод легкого изучения истории // Антология мировой политической мысли. Т. 1. С. 301-303.

3 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. Кн. 1. Глава III // Избранные произведения. М., 1955. С. 168-170.

4 Ключевский В.О. Соч. В 9 т. Т. VI. М., 1989. С. 23-24.

5 См.: Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России.

Статьи 1948-1954 гг. В 2 т. Т. 1. М., 1992. С. 84-88.

6 См.: Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли. Л., 1989. С. 495.

тельства в целом, в определенные моменты истории резко ослабляли действие естественно-антропологических и объективных факторов. Приоритетное значение приобретал субъективный фактор, вносивший искусственные элементы в организацию местного сообщества. Но и государственный фактор был часто результатом влияния объективных условий и их сложного взаимодействия с субъективным фактором. Взаимодействие объективных и субъективных, организованных и стихийных, внешних и внутренних факторов необходимо рассматривать с учетом также федеративного устройства государства. Если, например, рассматривать влияние политического фактора, то это, прежде всего, воздействие правовой, экономической, социальной, налоговой и иной политики не только РФ, но и субъектов Федерации.

При изучении влияния правового фактора анализируется трехуровневый характер регулирования местного самоуправления.

Признание многообразия названных факторов, открывая возможность для их всестороннего анализа, одновременно с этим, создает для исследователя реальную опасность «растекания по древу». С учетом этого, целесообразно и методологически правильно, классифицировать их. Это позволит осуществить системный подход к объекту рассмотрения, проанализировать взаимодействие объективных и субъективных факторов, возможности возникновения кумулятивного и не всегда предсказуемого воздействия.

Первую группу составляет естественноантропологический блок факторов, который в значительной степени обусловил своеобразие социальных характеристик не только российского общества в целом, но и каждого местного сообщества в отдельности. Во взаимодействии с идейно-политическим и духовно-культурным блоками он определил доминирующую роль государства в становлении и развитии местного самоуправления. Естественноантропологический блок включает в себя условия объективной природной среды (климатические, ландшафтные, пространственно-географические, экологические и др.) и субъективные факторы1. Сочетание объективных и субъективных факторов приобретает субъективно-объективный характер и обусловливает как развитие местного самоуправления в целом, так и проявление его особенностей.

Социально-экономический блок включает в себя взаимосвязанные социальные и экономические факторы (условия). К объективным социальным детерминантам относится социальная структура местного сообщества, характеризующая степень его социальной дифференциации, интеграции и поляризации, уровень напряженности и конфликтности.

К субъективным социальным детерминантам – организованность общественных объединений (профсоюзов, женских, молодежных движений и др.) и их активность. Объективные экономические факторы характеризуют уровень развития экономики, продовольственного обеспечения территории, наличие градообразующих объектов, объем инвестиций в местное производство и социальную инфраструктуру и др. Субъективная составляющая экономических условий может быть представлена координацией управленческих действий органов местного самоуправления и других хозяйствующих субъектов, активностью местных инвесторов и др.

Важное место здесь принадлежит социальной структуре общества, ибо местное самоуправление – это всегда результат ослабления влияния государственной воли на общество, высвобождения из-под контроля и вмешательства государства определенного социального пространства. В России процесс формирования местного сообщества как субъекта местного самоуправления, носителя местных интересов занял весьма длительный по историческим меркам период.

Кардинальные сдвиги в развитии социальной структуры См. об этом подробнее: Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.

российского общества начинаются на рубеже XIX-ХХ вв., усиливаются в 20-30-е гг. XX в. и приобретают новый характер на современном этапе. Социальная политика государства длительное время была направлена на консервацию гомогенной структуры общества. Тогда как динамику процессу становления местного самоуправления придает формирование гетерогенных социумов: формирование различных независимых (экономически самостоятельных) субъектов со своими специфическими интересами и целями.

Можно ли говорить о местном сообществе как сложившейся социальной основе местного самоуправления в настоящее время? Видимо, нет. Процесс становления местного сообщества далеко еще не завершен. Большие социальные проблемы сохраняются и в кадровых ресурсах, которыми обладают в настоящее время муниципальные образования.

Профильное образование имеют не более 24 % муниципальных служащих. Отсутствует необходимая подготовка и у выборных муниципальных должностных лиц1. Необходимость решения существующих здесь проблем во многом уже осознана. Так, среди наиболее важных задач местного самоуправления, например, мэр г. Реутова (Московская область) называет формирование городского сообщества, чтобы люди «были не просто жителями города, а его Гражданами».

На это, по его мнению, должна быть направлена концепция развития города, которая объединяет все городские программы и с учетом этой стратегической цели увязывает их в одни план2.

Блок культурно-нравственных факторов включает в себя ментальность населения, его сознание, а также политикоправовую и управленческую культуру. Важная роль ментальности народа, его ценностной ориентации и культуры в науке общепризнанна. Но следует, видимо, особо отметить 1 Калугин О.А., Фомин С.И. Калужский регион: история и современные реалии. Калуга, 1999. С. 130.

2 Российская газета. 2000. 6 окт.

их значение на муниципальном уровне власти, на том уровне, на котором они приобретают часто большее значение, чем, например, характер политического режима или экономических отношений. Региональный менталитет, культурные традиции рассматриваются, в частности, президентом Чувашии Н.Федоровым, как существенный и учитываемый компонент, воздух экономики, своего рода «экологосоциальный климат».

Изучение ментальности народа и его культуры позволяет не только корректировать текущую нормотворческую деятельность, но и прогнозировать более далекие ее результаты. В ментальных и духовно-культурных особенностях народа часто скрыты и объяснения тех или иных социальнополитических и политико-правовых феноменов. Известно, что если государственное решение не адекватно традиции, как правило, побеждает традиция, обусловленная культурой народа. Столкновение традиции и законодательства приводит к девальвации последней. Это хорошо осознали не только на уровне принятия политических решений, но и правового регулирования общественных отношений в других странах.

Изучение опыта других стран с очевидностью доказывает, что в нашей стране пока еще рано говорить о необходимом культурном пространстве для развития местного самоуправления. Но политико-правовая и управленческая культура различается на территории не только отдельных стран, РФ, субъектов Федерации, но и муниципальных образований. Это хорошо показывает уровень юридической культуры, который отражается региональными и муниципальными правовыми актами.

Идейно-теоретический блок включает такие факторы как муниципальные и иные концепции и формирующиеся на их основе идеологии. Объективная составляющая этого блока представлена не только научными теориями, школами, но и характеризующим общество и государство в целом идеологическим монополизмом или плюрализмом. Роль теории и идеологии в жизни общества и государства, как показывает опыт нашей страны, может приобрести подчас большее значение, нежели даже объективные факторы. Теоретические споры о природе местного самоуправления, оптимальной модели его развития во многом продолжают оказывать влияние на становление и развитие местного самоуправления на отдельных территориях.

Государственно-политический блок факторов включает в себя организационно-политические и организационноправовые (объективные и субъективные) составляющие. Организационно-правовые факторы включают влияние федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики. Влияние государственного начала на отдельных территориях значительно различается в силу того, что субъекты РФ проводят различную политику, в том числе правовую, в сфере местного самоуправления.

Влияние государственной политики имеет весьма существенное своеобразие в зависимости от правового статуса муниципальных образований. Это касается не только городов федерального значения, закрытых административнотерриториальных образований или наукоградов. Подчас это характерно для муниципальных образований, приобретающих важное политико-стратегическое значение (г. Калининград), получающих значительный резонанс в средствах массовой информации (г. Ленск), вызывающих усиленное внимание правоохранительных органов в связи с резким ростом преступности (г. Магадан) и т.д. Во всех подобных случаях влияние государства в той или иной мере корректирует деятельность муниципальных органов.

Концепция многофакторного анализа местного самоуправления, таким образом, позволяет не только выявить истоки особенностей организации и осуществления местного самоуправления, но и прогнозировать формирование его новых моделей в связи с изменением условий их функционирования. Все это способствует решению конкретных муниципальных проблем, связанных с учетом особенностей организации местного самоуправления на отдельной территории. Тем более что современные тенденции общественного развития, несмотря на глобализацию, отражают одновременный переход социальных процессов от универсальности к локальности, от столиц – к провинции (на уровне и познания, и практики)1. Исследования в сфере местного самоуправления особенно ярко подтверждают этот вывод. Ученые преломляют через региональный и местный уровни проблемы, имевшие, как казалось, только национальногосударственный или глобальный характер. Например, от деятельности муниципальных органов все больше зависит решение проблемы национальной безопасности2. Аналогичное значение приобретает муниципальный уровень власти и при решении проблем «горячих точек», территориальной целостности государства и др.

В условиях многообразия условий и факторов формирования и разнообразия моделей местного самоуправления наиболее оптимальным методом изучения является их классификация. В юридической литературе сформировалось несколько подходов к решению этой проблемы. В.Н.Иванов и В.И.Патрушев выделяют сущностную, функциональную, организационно-структурную, материально-финансовую и правовую модели местного самоуправления3. Но уже предлагаемые названия позволяют в перечисленных моделях увидеть особенности не столько организации местного самоуправления, сколько исследовательского интереса. Данные модели отличает объект анализа.

Ильин В.В., Панарин А.С., Бадовский Д.В. Политическая антропология. М., 1995. С. 35.

2 См.: Алехнович С.О. Региональная безопасность и федерализм. М., 2000.

3 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления // Правительство - город - люди. 1996. № 14.

И.В.Выдрин и А.Н.Кокотов предлагают, учитывая в значительной степени знания, накопленные в зарубежных странах, говорить о шести моделях «организации местной жизни»1. Это: «Сильный мэр – слабый совет», «Сильный совет – слабый мэр», «Совет – управляющий – местная администрация», «Комиссионная форма» и др. Анализируя их, исследователи, как правило, основное внимание уделяют характеристике особенностей организационной структуры.

Но анализ способов формирования муниципальных органов и избрания (назначения) должностных лиц является, конечно, лишь частью «организации местной жизни».

Хотя предложенная классификация отражает в основном организационно-структурное многообразие местного самоуправления, этот подход можно использовать и для более широкой характеристики местного самоуправления.

Предложенная классификация позволяет рассмотреть и особенности разграничения полномочий между отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления, специфику осуществления ими функций и ответственности за их реализацию. Другими словами, проанализировать особенности функциональной структуры в зависимости от порядка формирования структуры органов местного самоуправления. Такие особенности, как правило, регулируются только на уровне уставов муниципальных образований и в наибольшей степени подвержены изменениям.

Данная классификация особенностей организации и осуществления местного самоуправления имеет большое практическое значение для анализа конкретных муниципальных образований, выявления основных тенденций их развития.

Она позволяет различать их в зависимости от того, насколько полно те или иные полномочия концентрируются у определенных органов (должностных лиц) местного самоуправления.

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997.

Близкую к названным авторам позицию занимает и В.В.Таболин, который, изучая особенности правового статуса крупных городов и специфику деятельности муниципальных органов, особое внимание обращает на организационно-правовые основы местного самоуправления1. С иных позиций характеристику моделям местного самоуправления дает А.И.Черкасов. Он считает, что характер организации местного самоуправления, а отсюда и его функциональная структура в зависимости от взаимоотношений с государством формируют за рубежом три основные модели.

«Модель партнерства» – это, когда государство и местное самоуправление выступают партнерами в осуществлении интересов местного сообщества (США, Швейцария, Голландия и др.). «Агентская модель» рассматривает местное самоуправление как агента государства, которое признается доминирующим. В большинстве стран, считает автор, существует смешанная модель, объединяющая признаки названных двух моделей. «Модель взаимозависимости» предполагает, что отношения государства и местного самоуправления определяются в каждом случае реальным соотношением ресурсов и средств давления (экономических, социальных, личностных и др.)2.

Однако и в этом подходе классификация моделей обусловлена только одним фактором – характером взаимоотношений органов местного самоуправления и государства.

Попытка преодолеть такой односторонний подход была сделана авторским коллективом учебника «Муниципальное право» под редакцией А.И.Коваленко. В качестве объекта исследования они предложили рассматривать особенности организации местного самоуправления в приграничных регионах, закрытых административно-территориальных образованиях, в г. Москве как столице РФ и городе федерального значения, а также в некоторых других субъектах РФ, отлиТаболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.

См.: Черкасов А.И. Указ. соч.

чающихся правовым регулированием местного самоуправления на уровне региона (Башкортостан, Свердловская область)1.

Позднее, опираясь на региональное законодательство, рассмотрела особенности организации местного самоуправления в Алтайском крае Е.С.Шугрина2. Одновременно ею были выделены по функциональной направленности курортные зоны и наукограды. Исходя из особенностей территории, считает Е.С.Шугрина, можно выделять закрытые административно-территориальные образования, приграничные территории, общины коренных малочисленных народов, а также городские и сельские поселения: небольшие и более крупные3.

Таким образом, анализ моделей местного самоуправления во многом связан с выявлением критериев их классификации. Исследователи, как правило, предлагают в качестве основания для классификации отдельные критерии, в зависимости от целей научного анализа. Такой подход часто используется и в государствоведении, что позволяет добиться значительных успехов в изучении, например, форм государства. С другой стороны, очевидно стремление исследователей и к комплексному изучению моделей4.

Как представляется, критерии классификации моделей местного самоуправления должны отвечать определенным требованиям. К ним можно отнести следующие: объективность; учет единства конституционно-правового статуса местного самоуправления и особенностей его реализации; всестороннее и адекватное отражение местного самоуправления в единстве его статики и динамики; комплексное аккумулирование наиболее существенных принципов его оргаСм.: Муниципальное право /Акмалова А.А., Капицын В.М., Коваленко А.И.

и др. М., 1997. С. 64-77, 116-124.

2 Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 490.

3 Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 33.

4 См.: Общая теория государства и права. Т. 1. М., 1998. С. 113-124.

низации и осуществления; максимальная степень отражения экономических, политических и иных факторов, под влиянием которых развивается местное самоуправление.

Если вернуться к названным выше классификациям моделей местного самоуправления, то, очевидно, что большинство из них не учитывает таких требований. С учетом этого плодотворной выглядит позиция И.И.Овчинникова.

Он считает, что для предметного и широкого исследования многообразных проявлений местного самоуправления целесообразно одновременно выделить две его характеристики – функциональную и организационно-структурную, с учетом разнообразия объективных и субъективных условий, в которых они проявляются. И.И.Овчинников видит в модели способ территориальной организации местного самоуправления, систему взаимоотношений государства как целого (общего) с его составной частью (особенностью, локальным образованием). В развитии такой модели проявляются достаточно устойчивые особенности правового, функционального и организационно-структурного характера, обусловленные социально-экономическими, политическими, демографическими, духовными и иными факторами1. Многообразие моделей местного самоуправления формируется комбинацией тех форм, которые являются результатом осуществления таких особенностей.

Такой системный подход предполагает, что любая модель местного самоуправления – это, во-первых, правовой институт, в котором воплощена достаточно сложная социальная система. Она, тем не менее, должна рассматриваться как целостность в единстве совокупности институтов и процесса, разворачивающегося во времени и пространстве. Особое значение в силу природы местного самоуправления приобретает его пространственная характеристика. ТерриОвчинников И.И. Указ. соч. С. 81.

ториальная организация местного самоуправления тесно связана с особенностями его структуры и функций.

Модель – это всегда совокупность правового статуса и конкретной реальности муниципального образования. Она обладает наряду с особенностями и атрибутивными признаками системы и процесса ее формирования: организационной обособленностью органов местного самоуправления от органов государственной власти; наличием выборного органа; собственной финансово-экономической основой;

многофакторным характером формирования особенностей муниципального образования; учетом исторических и иных местных традиций и др.

Во-вторых, любая модель местного самоуправления как система формируется как субъект, т.е. самоопределяется.

Соответственно она приобретает собственный интерес (воплощенный в предметах ведения), формирует механизм выявления (формирования) этого интереса и создает институты для его отстаивания. В-третьих, любая модель – это всегда деятельностная система, которую, даже с учетом самоуправленческой (субъект субъект) природы, можно представить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъект управляющее воздействие объект1. Здесь выявляется определенная сфера общественных отношений, в которой такое взаимодействие осуществляется.

Исходя из такого понимания, модель местного самоуправления можно образно представить в виде шара. Роль ядра в нем выполняет конституционно-правовой статус местного самоуправления в РФ, который обусловливает особенности местного самоуправления. Модель (шар) функционирует в определенной внешней среде, которая определяет, развивает ее, но и создает и непредвиденные ситуации, в том числе тупиковые, которые могут привести к изменеСм.: Логунцев Е. Конструирование власти на местном уровне // Городское самоуправление. 2001. № 2. С. 24-27.

нию модели. Внешняя среда в свою очередь может измениться под ее влиянием.

Как показывает теория и практика местного самоуправления, особенности национальных муниципальных систем, их разновидности в качестве моделей обусловлены не только внешними условиями (внешней средой), но и внутренними факторами. Таковыми выступают основы местного самоуправления – территориальные, финансовоэкономические и правовые. Если вернуться к образному восприятию модели местного самоуправления и представить функциональные и организационно-структурные элементы как своеобразные «песчинки», национальную муниципальную систему – как «опалубку», то на долю территориальных, финансово-экономических и правовых основ выпадает роль своеобразного «цементирующего» средства. Такое средство и придает «песчинкам» в их совокупности определенную правовую конфигурацию (возникает модель), не выходящую за рамки «опалубки».

Обобщая сказанное о модели местного самоуправления как единстве общего и особенного, следует отметить, что именно на уровне (низшем уровне) такой системной абстракции как модель происходит присущее для любой системы взаимодействие элементов под воздействием внешней среды и внутренних факторов. В результате этого формируется новое качество – иная совокупность особенностей местного самоуправления, под влиянием которой изменяется в целом и модель. Как любая система модель обладает имманентно присущими ей свойствами: целостностью, структурой и функциями. Модель либо ее отдельные элементы закрепляются нормами муниципального права.

Такой подход позволяет представить модель также как систему, в которой именно внешняя среда обусловливает (в результате обратной связи) не только конституционноправовой статус местного самоуправления и особенности его реализации в силу определенных территориальных, финансово-экономических и правовых основ, но и единство общего и особенного. Трактовка модели с учетом данного принципа позволяет выявить, каким образом проявляются общие принципы организации местного самоуправления в РФ в специфических условиях субъекта РФ и муниципального образования с учетом его территориальных, финансово-экономических и правовых основ.

Модель местного самоуправления, следовательно, выступает как целостность атрибутивных территориальных, организационно-структурных и функциональных признаков местного самоуправления, характеризующаяся совокупностью органичных черт, свойственных муниципальной системе России и выражающих своеобразие их проявления.

Модель местного самоуправления может реализоваться только как совокупность особенностей в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях в контексте муниципальной системы России, закрепленной в конституционно-правовом статусе местного самоуправления, общих принципах его организации. Таким образом, особенности организации и осуществления местного самоуправления являются также его обязательным, атрибутивным признаком. И как имманентный признак – признак и целостности, и специфики – может, во-первых, пониматься достаточно широко, во-вторых, обязательно отвечать требованиям объективности и органичности.

Модели местного самоуправления отражают реальную муниципальную практику на уровне отдельных территорий, отвечающую интересам местного сообщества, менталитету жителей, традициям их нормотворчества. С точки зрения единства общего и особенного такая модель – это также единство общегосударственной, региональной и локальной (местной) нормотворческой деятельности в области местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление признается наиболее эффективным механизмом реализации государственной власти в отдельных сферах. А в модели местного самоуправления отражается субсидиарность:

проблема преимущественно должна решаться на том уровне, на котором она не только возникает, но и на котором такое решение оказывается наиболее эффективным, «дешевым» и т.д. С этой точки зрения, модель местного самоуправления может рассматриваться также как механизм решения проблем, хотя и имеющих общий характер, но с учетом локального уровня их реализации, предусматривающих использование принципа единства общего и особенного.

Следовательно, о модели местного самоуправления можно говорить также как о механизме формирования демократии.

В то же время модель местного самоуправления – это всего лишь формализованная логическая схема, абстракция.

Ее непродуманное применение к анализу действительности чревато его упрощением и искажением. Она всегда относительна (хотя только абстракция позволяет выявить сущностные признаки, «новые качества», связи, отношения и внутренние противоречия). Поэтому логическое должно корректироваться многообразием жизненных реалий, богатством национальных, региональных и местных традиций. Модель местного самоуправления должна рассматриваться в развитии, отражая его разнообразие. Наиболее важными требованиями к модели местного самоуправления являются ее действенность, рациональность и эффективность, устойчивость и динамизм, многообразие.

В настоящее время нельзя говорить о сложившихся моделях местного самоуправления в России. Причем, даже в тех случаях, когда для этого есть весьма веские основания. В частности, российское законодательство предусматривает особенности организации местного самоуправления, например, в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях, родовых общинах, казачьих станицах и др. Систематизируя особенности организации и осуществления местного самоуправления в них, которые регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, нельзя не отметить, что они не приобрели пока еще системного характера.

Вместе с тем, уже можно говорить об определенном движении к формированию таких моделей местного самоуправления. В практику деятельности государственных органов, особенно на уровне отдельных регионов, все чаще входит целенаправленная поддержка особенностей организации и осуществления местного самоуправления на отдельных территориях. Среди таких моделей местного самоуправления в Российской Федерации прежде всего следует выделить города федерального значения и административные центры субъектов РФ, закрытые административнотерриториальные образования, наукограды и приграничные территории, родовые общины и территории традиционного природопользования местного значения, казачьи станицы, монопрофильные города и поселки1.

Названными моделями местного самоуправления не ограничивается перечень территорий, развитие которых требует придания им особого правового статуса. В настоящее время, например, к таким территориям можно отнести академгородки. Они не подпадают по своим признакам под наукограды, хотя и не уступают им по мощности, научнотехническому и научно-производственному потенциалу, который они в себе концентрируют. Наиболее яркий пример – Академгородок Сибирского отделения РАН (Советский район г. Новосибирска). Уже сегодня на его территории выпускается конкурентоспособной продукции на 160 млн.

долларов ежегодно. Хотя государство не оказывает таким территориям никакой поддержки, они не пользуются преимуществами особого правового статуса, в частности, не имеют дополнительного финансирования, налоговых льгот.

1 См. более подробно: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления.

М., 2001.

Однако только создание в нем благоприятного инновационного климата, по словам вице-президента РАН Н.Добрецова, могло бы увеличить прибыль высокотехнологичных производств до 1 млрд. долларов1. Академгородки имеются в гг. Томске, Красноярске, Иркутске, а также в Московской области2.

Отмечая разнообразие формируемых моделей местного самоуправления, следует подчеркнуть, что реализация каждой из них в конечном итоге должна быть подчинена главной задаче – созданию наиболее благоприятных условий для решения задач местного значения, удовлетворения насущных потребностей местного сообщества. С этой точки зрения выбор модели местного самоуправления всегда должен быть обусловлен определенными критериями. Прежде всего для сравнения моделей местного самоуправления можно использовать такой показатель как эффект управления. Эффект управления определяется совокупностью двух моментов: разницей между результатами управления и затратами на него; способности этой разницы удовлетворить реальные жизненные потребности общества, людей. Различают производственный, экономический (не производство, а способность реализовать товары, услуги является конечной целью), в том числе эффект потребления, который имеет свои экономические, социальные и нравственные показатели; социальный эффект.

Определенным критерием может стать также уровень управляемости. Для его измерения Г.В.Атаманчук предлагает три параметра: 1) выяснение действительности возникновения результата управляющего воздействия; 2) выявление источника управления – орган, документ, ресурс, воля и т.д.

и определение основного из них; 3) установление соотношеНезависимая газета. 2003. 15 янв.

Российская газета. 2002. 21 сент.

ния между целью управленческого решения и его реальным результатом, цены управленческого решения1.

Для определения наиболее эффективной модели местного самоуправления на той или иной территории можно воспользоваться такими критериями, как: ее способность к адаптации; способность местного самоуправления мобилизовать ресурсы для достижения целей; способность к оптимальному взаимодействию с органами государственной власти, с другими физическими и юридическими лицами, а также способность координировать взаимодействие отдельных элементов местного самоуправления; устойчивость местного самоуправления как социально-политической системы; способность снимать социально-политическую напряженность и др. Как обобщающий результат выступает степень удовлетворения интересов местного сообщества, его отдельных членов, а также региона и государства в целом.

Научное моделирование является основой для моделирования в сфере правового регулирования местного самоуправления. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов государственной власти был начат соответствующий эксперимент в муниципальных образованиях девяти субъектов РФ2. После принятия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления от 15 декабря 1999 г. к проведению экспериментов приступили органы государственной власти субъектов РФ. В них началась разработка и принятие документов, предусматривающих более активное участие региональных органов государственной власти в регулировании и реализации особенностей организации и осуществления местного самоуправления. Так, в Калужской области основные направления деятельности региональных органов государственной власти в этой сфере См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 339-340.

СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 933.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 


Похожие работы:

«STUDIA PHILOLOGICA Карен Степанян ДОСТОЕВСКИЙ И СЕРВАНТЕС Диалог в большом времени Я З Ы К И С Л А В Я Н С К О Й К УЛ ЬТ У Р Ы МОСКВА 2013 УДК 82/821.0 ББК 83.3 С 79 Издание осуществлено при финансовой поддержке Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям в рамках Федеральной целевой программы Культура России (2012—2018 годы) Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта подготовки научно-популярных изданий Достоевский и Сервантес: диалог в большом времени,...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Омский государственный педагогический университет А. Н. Ильин КУЛЬТУРА ОБЩЕСТВА МАССОВОГО ПОТРЕБЛЕНИЯ: КРИТИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ Монография Омск Издательство ОмГПУ 2014 Печатается по решению редакционно­ УДК 008 издательского совета Омского государственного ББК 71.016.6 педагогического университета И46 Рецензенты: Д. В. Иванов - д-р социол. наук, проф. кафедры теории и истории со­ циологии факультета социологии Санкт-Петербургского...»

«МИНИСТЕРСТВО СПОРТА, ТУРИЗМА И МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Волгоградская государственная академия физической культуры Кафедра спортивного менеджмента и экономики БОНДАРЕНКО М.П. РОЛЬ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РАЗВИТИИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ, СПОРТА И ТУРИЗМА (на примере гор. Волгограда и Волгоградской области) Монография Волгоград - 2012 УДК 796.072 ББК 75.1 Б81 Рецензенты:...»

«камско-вятского региона региона н.и. шутова, в.и. капитонов, л.е. кириллова, т.и. останина историко-культурны ландшафткамско-вятского йландшафт историко-культурны историко-культурный й ландшафт ландшафт камско-вятского камско-вятского региона региона РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК УРАЛЬСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ УДМУРТСКИЙ ИНСТИТУТ ИСТОРИИ, ЯЗЫКА И ЛИТЕРАТУРЫ Н.И. Шутова, В.И. Капитонов, Л.Е. Кириллова, Т.И. Останина ИсторИко-культурн ый ландшафт камско-Вятского регИона Ижевск УДК 94(470.51)+39(470.51) ББК...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тамбовский государственный технический университет С.П. СПИРИДОНОВ ТЕОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМНЫХ ИНДИКАТОРОВ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОЦЕССОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ Рекомендовано экспертной комиссией по экономическим наукам при Научно-техническом совете университета в качестве монографии Тамбов Издательство ФГБОУ ВПО ТГТУ 2011 УДК...»

«КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ ПОРТРЕТ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ВЛАДИМИРСКАЯ ОБЛАСТЬ Монография Владимир 2006 УДК 343.9 ББК 67.512 К82 ISBN 5-86953-159-4 Криминологический портрет субъекта Российской Федерации. Владимирская область: Моногр. / к.ю.н. Зыков Д.А., к.ю.н. Зюков А.М., к.ю.н. Кисляков А.В., Сучков Р.Н., Сатарова Н.А., под общ. ред. к.ю.н., доцента В.В. Меркурьева; ВЮИ ФСИН России, ВлГУ. Владимир, 2006. С. 188 Настоящее монографическое исследование посвящено изучению общего состояния и...»

«И.М. Панов, В.И. Ветохин ФИЗИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИКИ ПОЧВ Киев 2008 И.М. Панов, В.И. Ветохин ФИЗИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИКИ ПОЧВ МОНОГРАФИЯ Киев Феникс 2008 УДК 631.31 Рекомендовано к печати Ученым советом Национального технического университета Украины Киевский политехнический институт 08.09.2008 (протокол № 8) Рецензенты: Кушнарев А.С. - Член- корреспондент НААН Украины, Д-р техн. наук, профессор, главный научный сотрудник УкрНИИПИТ им.Л.Погорелого; Дубровин В.А. - Д-р техн. наук, профессор,...»

«МЕДИЦИНСКАЯ АКАДЕМИЯ ПОСЛЕДИПЛОМНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В. В. Афанасьев, И. Ю. Лукьянова Особенности применения цитофлавина в современной клинической практике Санкт-Петербург 2010 Содержание ББК *** УДК *** Список сокращений.......................................... 4 Афанасьев В. В., Лукьянова И. Ю. Особенности применения ци тофлавина в современной клинической практике. — СПб., 2010. — 80 с. Введение.................................»

«Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Владимирский государственный университет О.Б. ДИГИЛИНА А.П. ТРУТНЕВ А.С. ФИЛИППОВ ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ КАПИТАЛ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ Монография В печать: Автор – О.Б. Дигилина, А.П. Трутнев, А.С. Филиппов Редактор – Л.В. Пукова Начальник РИО – Е.П. Викулова Директор РИК – Ю.К. Жулев Проректор ВлГУ по ИТ – В.А. Немонтов Владимир УДК ББК 65.9(2)- Д Рецензенты Доктор...»

«Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии Институт управления, бизнеса и технологий Среднерусский научный центр Санкт-Петербургского отделения Международной академии наук высшей школы РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ: ИННОВАЦИИ, ДИВЕРСИФИКАЦИЯ Калуга ЗАО Типография Флагман 2011 ВВЕДЕНИЕ УДК [338+316.42](470-22) ББК 65.9(2Рос) К84 РЕЦЕНЗЕНТЫ: А. В. Ткач — доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. А. В....»

«Е.М.Григорьева Ю.А.Тарасова ФИНАНСОВЫЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИЕ СТРУКТУРЫ: ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОД ВЛИЯНИЕМ РЫНОЧНОЙ КОНЪЮНКТУРЫ Монография Санкт-Петербург 2010 УДК 336 ББК 65 Ф 59 Рецензенты: д-р экон. наук, проф. Е.М.Рогова, заведующая кафедрой Финансовый менеджмент и финансовые рынки Санкт-Петербургского филиала ГУ-ВШЭ; к.э.н, доцент Козлова Ю.А., ГУАП. Григорьева Е. М., Тарасова Ю. А. Финансовые предпринимательские структуры: трансформация под влиянием рыночной конъюнктуры. Монография. – СПб.: ИД...»

«УДК 681.1 Микони С. В. Общие диагностические базы знаний вычислительных систем, СПб.: СПИИРАН. 1992. 234 с. В монографии рассматриваются основные составляющие общего диагностического обеспечения вычислительных систем – понятия, модели и методы. Излагается общий подход к их упорядочению и машинному представлению, основанный па использовании аксиоматического метода и теории формальных систем. Представлены системы понятий, общих диагностических моделей ВС и методов диагностирования. Приводятся...»

«МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕАЛИЗАЦИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ПРЕДПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ОБЛАСТИ ИСКУССТВ сборник материалов для детских школ искусств (часть 1) Москва 2012 МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕАЛИЗАЦИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ПРЕДПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ОБЛАСТИ ИСКУССТВ Монография сборник материалов для детских школ искусств (часть 1) Автор-составитель: А.О. Аракелова Москва ББК 85.31 + 74.268. О Одобрено Экспертным...»

«Р.В. КОСОВ ПРЕДЕЛЫ ВЛАСТИ (ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ДОКТРИНЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ) ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тамбовский государственный технический университет Р.В. КОСОВ ПРЕДЕЛЫ ВЛАСТИ (ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ДОКТРИНЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ) Утверждено Научно-техническим советом ТГТУ в...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ИНСТИТУТ ПЕДАГОГИКИ И ПСИХОЛОГИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ОБРАЗОВАНИЯ Лаборатория психологии профессионального образования ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ГОТОВНОСТИ СТУДЕНЧЕСКОЙ МОЛОДЕЖИ К ТРЕБОВАНИЯМ РЫНКА ТРУДА Коллективная монография Казань Издательство Данис ИПП ПО РАО 2012 УДК 159.9:316.6 Рекомендовано в печать ББК 88.5 Ученым советом ИПП ПО РАО П П 86 Психологические условия формирования готовности студенческой...»

«Президент Российской Федерации Правительство Российской Федерации Санкт-Петербургский государственный электротехнический университет ЛЭТИ _ Среда автоматизированного обучения со свойствами адаптации на основе когнитивных моделей Монография г. Санкт-Петербург 2003, 2005, 2007 УДК 681.513.66+004.81 ББК В-39 Рецензенты: начальник кафедры Систем и средств автоматизации управления Военно-морского института радиоэлектроники им. А.С. Попова, доктор технических наук, доцент, капитан 1 ранга Филиппов...»

«Международный издательский центр ЭТНОСОЦИУМ Составитель-редактор Ю.Н. Солонин ПрОблеМа ЦелОСТНОСТИ в гУМаНИТарНОМ зНаНИИ Труды научного семинара по целостности ТОМ IV Москва Этносоциум 2013 УДК 1/14 ББК 87 Издание осуществлено в рамках тематического плана фундаментальных НИР СПбГУ по теме Формирование основ гуманитарного и социального знания на принципах онтологии целостности, № 23.0.118.2010 Руководитель научного проекта Проблема целостности в гуманитарном знании Профессор, доктор философских...»

«М.И. Гераськин СОГЛАСОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ В КОРПОРАТИВНЫХ СТРУКТУРАХ RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES Institute of control sciences named after V.A. Trapeznikov M.I. Geraskin COORDINATION OF ECONOMIC INTERESTS IN STRUCTURES OF CORPORATIONS Moscow 2005 РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК Институт проблем управления имени В.А. Трапезникова М.И. Гераськин СОГЛАСОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ В КОРПОРАТИВНЫХ СТРУКТУРАХ Москва УДК 338.24. ББК 65.9(2) Гераськин М.И. Согласование экономических интересов в...»

«С. Г. СЕЛИВАНОВ, М. Б. ГУЗАИРОВ СИСТЕМОТЕХНИКА ИННОВАЦИОННОЙ ПОДГОТОВКИ ПРОИЗВОДСТВА В МАШИНОСТРОЕНИИ Москва Машиностроение 2012 УДК 621:658.5 ББК 34.4:65.23 С29 Рецензенты: ген. директор ОАО НИИТ, д-р техн. наук, проф. В. Л. Юрьев; техн. директор ОАО УМПО, д-р техн. наук, проф.С. П. Павлинич Селиванов С. Г., Гузаиров М. Б. С29 Системотехника инновационной подготовки производства в машиностроении. – М.: Машиностроение, 2012. – 568 с. ISBN 978-5-217-03525-0 Представлены результаты...»

«ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНЫХ НАУК Григорьян Э.Р. СОЦИАЛЬНЫЕ НОРМЫ В ЭВОЛЮЦИОННОМ АСПЕКТЕ Москва - 2013 ББК 66.4 УДК 3:001.83 (100) Григорьян Э.Р. Социальные нормы в эволюционном аспекте. Монография и курс лекций. М., ИСН, 2013.- 180 с. ISBN 978-5-9900169-5-1 Книга представляет собой оригинальное авторское исследование существа социальных норм, их происхождения и роли в становлении культур и цивилизаций, их прогрессивного эволюционного развития. Опираясь на концепцию Ж.Пиаже, автор вскрывает...»







 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.