WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

«МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. ...»

-- [ Страница 1 ] --

Акмалова А.А.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Москва

Прометей

2003

67.401

40

Акмалова А.А.

Методология исследования местного самоуправления в

Российской Федерации. Монография. — М.: Прометей, 2003.

— 228 с.

ISBN 5-7042-1247-6

В монографии предпринята попытка определить основные подходы, принципы и приемы исследования местного самоуправления как формы народовластия в Российской Федерации. Значительное место отведено обоснованию необходимости учета единства политического и социального, автономии и зависимости, публично-правового и частноправового, общего и особенного, территориального, институционального и функционального в изучении местного самоуправления. В рамках данных методологических требований обосновывается специфика правового регулирования местного самоуправления; рассматриваются отдельные проблемы, возникающие в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Монография может быть использована для изучения не только теории, но и практики местного самоуправления. Она может быть рекомендована всем, кто интересуется проблемами развития и реализации муниципального права России.

ББК 67. ISBN 5-7042-1247- © А.А. Акмалова, 2003 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Становление местного самоуправления в Российской Федерации проходит в весьма сложных и противоречивых условиях. Проблемы, которые возникают на пути формирования одного из наиболее сложных институтов правового государства и гражданского общества, его правовой основы, обусловлены сложностью политических, экономических и социокультурных условий, неблагоприятными внешнеполитическими факторами, отсутствием подготовленных кадров. Во многом предпосылки этих проблем объясняются и тем, что кардинальные перемены в жизни общества во многом осуществляются спонтанно, носят стихийный характер.

В очередной раз современники вынуждены констатировать разрыв теории и практики.

Следует признать, что теоретики оказались неподготовлены к решению тех вопросов, которые были поставлены возрождением местного самоуправления в 1990-1991 годы.

Принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» показало, что уровень разработки теоретических проблем местного самоуправления не соответствовал требованиям практики. Сложившиеся в юридической науке представления о реформировании системы местного управления во многом осложнили процесс «мягкой» трансформации советских органов в органы местного самоуправления. Актуальность научных исследований в сфере местного самоуправления и муниципального права стала еще более очевидной в ходе работы над проектом новой Конституции РФ. Новым импульс дискуссиям придали разработка и обсуждение проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Накопленный к настоящему времени определенный опыт, связанный с реализацией конституционно-правового статуса местного самоуправления, общих принципов его организации в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях, свидетельствует о необходимости дальнейшего развития теории местного самоуправления.

Это создаст оптимальное социально-политическое и правовое пространство для формирования наиболее благоприятных условий для реализации его потенциальных возможностей, интересов населения, каждого жителя отдельного муниципального образования. Концептуальные положения государственной политики должны учитывать требования юридической науки, формулируемые к организации и осуществлению местного самоуправления. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления, оптимизировать муниципальную деятельность в контексте правовой политики федеративного государства.

Внимание к теоретико-методологическим проблемам также объясняется в целом состоянием отечественной юриспруденции, общества и государства. В условиях реформ и переоценки правовых ценностей, а также философских, политико-экономических и нравственно-этических взглядов целесообразно обратиться к собственному дореволюционному опыту, изучению практики других государств, исследуя все многообразие научных школ и концепций. Тем более, что для подобных исследований имеется обширная источниковая база. Методологические проблемы государствоведения, местного самоуправления стали предметом научного исследования еще в работах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Средневековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые определили основные направления научного поиска. В условиях Нового времени усилиями Г.Гроция, Дж.Локка, Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу государства и местного самоуправления. Важное значение для разработки общефилософских категорий имели труды Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.

В отечественной науке теоретико-методологические проблемы местного самоуправления стали объектом изучения во втор. пол. ХIХ в. (А.Д.Градовский, М.М.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Особую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщен и систематизирован значительный материал о развитии местного самоуправления в России и за рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских странах, сделал попытку выявить особенности национальной системы местного самоуправления. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с традициями собственного народа, может позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления1.

В конце XIX - начале ХХ вв. в изучении проблемы важную роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова, Н.И.Кареева, А.А.Кизеветтера, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. В них, как правило, практика земского и городского самоуправления, его трудности и противоречия анализировались в контексте европейского опыта.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.

Значение исследований советского периода в разработке теоретических проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно анализировались правовые основы земских и городских органов самоуправления в дореволюционной России, а также история, теория и практика местных Советов. Следует подчеркнуть вклад Л.А.Велихова, который в 20-е гг. ХХ века в весьма осторожной форме попытался выявить и обосновать особенности местных Советов1.

Отдельные аспекты проблемы разрабатывались также в работах специалистов в области методологии науки, теории государства, государственного управления и права (Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц и др.), государственного права и советского строительства (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукьянов, К.Ф.Шеремет и др.), государственного права зарубежных стран (Е.И.Колюшин, А.А.Мишин, Н.С.Тимофеев, В.Е.Чиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А.Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного самоуправления (Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов и др.).

Кризис социалистической государственности в СССР, Восточной Европе в 80-е гг. ХХ века ускорил поиски новых форм государственного устройства, в том числе и на местном уровне. В России всплеск публикаций обусловило возрождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее активно в работах этого периода анализировались теоретические проблемы государствоведения (С.Аавакьян, А.С.Автономов, Г.В.Атаманчук, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.), конституционно-правового статуса местного самоуправления (И.В.Бабичев, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л., 1928. Ч. 2. С. 78.

О.Е.Кутафин, А.А.Замотаев, И.И.Овчинников, В.И.Фадеев, и др.). Началось изучение правового регулирования местного самоуправления (Т.М.Бялкина и др.), обобщение опыта его становления на отдельных территориях (А.И.Попов, В.В.Таболин, М.А.Чернышев и др.).

Как показывает анализ данных работ, наряду с разработкой отдельных теоретических проблем местного самоуправления в них использовались достаточно разнообразные методы, принципы, средства для анализа данного многоаспектного явления. Подчеркивая его специфику, исследователи стремились реализовать все богатство подходов, разработанных, как в юридической науке, так и в обществоведении в целом. Конечно, основными методами стали диалектический и формально-юридический, которые наиболее полно раскрывали местное самоуправление как определенный уровень властеотношений в обществе.

Вместе с тем, для рассмотрения отдельных аспектов организации и осуществления местного самоуправления используются и другие методы, в том числе сравнительноправовой и сравнительно-исторический. Они позволяют выявить особенности российской муниципальной системы, проследить историю развития местного самоуправления на протяжении нескольких столетий, в том числе и в зарубежных странах. Правомерным представляется также использование отдельными авторами социологического метода для анализа местного сообщества и характера муниципальноправовых отношений; социально-психологического – для выявления мотивации субъектов муниципального права;

синергетического – для обоснования воздействия совокупности факторов внешнего и внутреннего характера на формирование местного самоуправления. Цивилизационный метод позволяет рассмотреть комплексное влияние триады «личность – культура – общество» на его становление. Значение исторического метода во многом обусловлено необходимостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и для определения перспектив развития местного самоуправления в нашей стране. Политологический метод позволяет показать влияние интересов разнообразных субъектов муниципального права на регулирование местного самоуправления.

Методологическую роль, исходя из этого, исследователи отводят как философским и общенаучным категориям, так и категориям и понятиям, которые разрабатываются и используются в основном в юридической науке. Большое внимание последним уделяется в работах Д.А.Керимова1. Последовательно изучая в них философско-правовые основания политико-правовых исследований, он выделяет и анализирует важнейшие категории и понятия, которые обеспечивают не только необходимый уровень научной работы, но и эффективное правотворчество.

Для объективного изучения местного самоуправления и его правовых основ необходимо использовать такие методологические подходы, категории и научные понятия, которые в наибольшей степени адекватны его правовой природе. Как представляется, это прежде всего методы диалектики, комплексный и системный подходы. В рамках данных подходов основную методологическую роль выполняют такие парные категории, как общее и особенное. Вокруг них объединяются другие понятия и категории, имеющие теоретико-методологическое значение для анализа местного самоуправления. К ним можно отнести такие понятия и категории, как политическое и социальное, публичноправовое и частноправовое, «автономия» и «зависимость», а также территориальное, институциональное и функциональное. Причем, такие понятия и категории должны использоваться только в сочетании, ибо только так они раскрывают сущность местного самоуправления как комплексСм.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986; Он же. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 52.

ного и системного явления. Предложенные подходы, категории и понятия, по мнению автора, позволяют не только создать адекватное представление об этом явлении, но и на этой основе выработать наиболее эффективные пути совершенствования правовых основ организации и осуществления местного самоуправления.

Вместе с тем, сформулированная парадигма исследования местного самоуправления имеет далеко не окончательные контуры. Представленная работа может стать, как надеется автор, определенной основой для обсуждения столь крупной и сложной проблемы, как методология изучения местного самоуправления. В этом плане данная монография является приглашением к продолжению конструктивной дискуссии, а не ее завершением.

1. КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ИЗУЧЕНИЮ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Единство политического и социального В изучении местного самоуправления только такой подход может позволить раскрыть его сущность, основные формы реализации и способы правового регулирования, который выявляет, с одной стороны, то общее, что объединяет его государством, а, с другой стороны, отличия, позволяющие разграничить местное самоуправление и государство. В рамках такого подхода рассматривается специфика местного самоуправления как формы народовластия, особой разновидности публичной власти. Но одновременно с этим, в соответствии с закрепленными в Конституции Российской Федерации положениями, местное самоуправление можно трактовать также как форму общественной самодеятельности, самоорганизации населения для решения вопросов местного значения.

Следовательно, такой подход должен позволить раскрыть правовую природу местного самоуправления таким образом, чтобы наиболее полно охарактеризовать его сущность одновременно как институт и правового государства, и гражданского общества. Другими словами, рассмотреть его как единство политического и социального. Вместе с тем, как показывает анализ литературы, исследователи достаточно долго основные усилия направляли на обоснование местного самоуправления как проявления либо только как политического (государственного), либо как социального.

Достаточно ярко это воплотилось уже в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось путем противопоставления общинного (социального, местного, локального) государственному (политическому, общенациональному).

Теория свободной общины стала первой попыткой в концептуальном плане обобщить знания о местном самоуправлении, определить его правовую природу и место в системе государства. В ее основе лежало признание естественного характера происхождения местной общины, которая именно в силу этого имела право (свободу) самостоятельно управлять своими делами. Такое теоретическое представление о местном самоуправлении было обусловлено прежде всего политическими задачами сторонников борьбы за самостоятельность местных общин.

На основе теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной (общественно-хозяйственной) теории самоуправления. Его сторонники особое внимание уделили также обоснованию негосударственного характера местного самоуправления. Внимание было обращено в основном на осуществление им хозяйственных функций. Данная теория стала основой для критики практики государственных чиновников в управлении общинным имуществом и общинным хозяйством. Научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства государства в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению общины местным органам. Все это способствовало укреплению идеи о негосударственной (неполитической) природе местного самоуправления.

Примечательно, что и их теоретические противники, попытавшись обосновать «государственную» природу местного самоуправления, доказывая, что идея негосударственной природы местного самоуправления – это миф, утопия, тем не менее, свои основные усилия также сосредоточили на обосновании местного самоуправления как власти особого рода. Раскрывая такое особое качество местного самоуправления, они также противопоставляли, в конечном итоге, политическое и социальное.

Но уже в XIX веке в немецкой юридической науке предпринимались попытки и иного рода. Н.Бистрам пришел к выводу, что во всех странах «община – это соседский союз людей, из которого вытекают обязательства и которые образуются соседями, живущими друг подле друга, а также общностями, в которых воспроизводится население, сознательно относящее себя к данной общности». В то же время он отметил, что правовая природа городских и сельских общин – это внутренняя сущность государственной жизни, которая выражается во всех областях, где она находит выход. И в первую очередь – в управлении, политике и правовом регулировании1. Во всех странах, приходит к выводу Н.Бистрам, местное самоуправление может быть рассмотрено с точки зрения и частноправовых, и публично-правовых отношений. Эти положения последовательно раскрываются им в общей части работы, где анализируются деятельность муниципальных органов, сущность общины графства и общины округа, гарантии самостоятельности разных общностей, природа коммунального чиновничества и коммунальных налогов.

В особой части своего труда Н.Бистрам углубляет понимание частноправовой и публично-правовой природы местного самоуправления, раскрывая его основные правовые институты. Пытаясь выявить отличия общины от государства, он расширяет понятие общины как корпорации.

Он рассматривает общину как персональное объединение – объединение лиц для выполнения совместных общественных обязанностей, в котором каждый сохраняет автономию.

Bistram N. Die rechtliche Natur Staat - und Landgemeinde. S. 1, 2-3, 30.

И с этой точки зрения он подвергает сомнению классификацию Р.Гнейста, который различал три вида таких корпораций: частные корпорации для реализации приватных целей; смешанные корпорации на общественной основе с коммунальными целями; публичные корпорации на государственной основе для осуществления государственных целей. Он резонно замечает, что публичные корпорации в реальной жизни приобретали характер и частных корпораций, когда шла речь об отношениях собственности, а также разрешались технические вопросы. Одновременно с этим публичные корпорации отличались особенностями определения места пребывания (действовал территориальный принцип) и на них публичные полномочия возлагались в обязательном порядке1.

Л.Штейн, Р.Гнейст и другие представители германской юридической школы, не отрицая государственной (публично-правовой) природы местного самоуправления и рассматривая его как часть государственного управления, считали именно государственную власть источником местного самоуправления. Вместе с тем, они выступили за формирование самостоятельных органов местного самоуправления. В этом они видели особенности его политико-правовой природы, отличие от других институтов государства. Оставаясь частью системы государственного управления, органы местного самоуправления должны были быть самостоятельны в формировании экономической основы, распоряжении муниципальным имуществом и местным бюджетом, осуществлении собственных полномочий.

Однако основания самостоятельности местного самоуправления сторонники государственной теории объясняли различным образом. Р.Гнейст считал, что местное самоуправление может быть самостоятельным только в том случае, если будет осуществляться почетными людьми, избранEbenda. S. 8.

ными из состава местного населения и работающими на безвозмездной основе (политическое направление в государственных теориях местного самоуправления). По мнению Л.Штейна, самостоятельность местного самоуправления обусловливает его сущность как органа, представляющего интересы местного сообщества и осуществляющего определенные задачи государственного управления (юридическое направление). Последнее направление получило более детальное развитие в германской юридической науке, которая видела в общине территориальную корпорацию, специфическое юридическое лицо, субъекта публичного права.

В муниципальной науке получили развитие и другие теории. Среди них и теория дуализма местного самоуправления, которая, по мнению ее сторонников, призвана была примирить противостояние социального и политического. В целом же европейской науке, прежде всего, немецкой юридической школе, удалось уже в XIX в. преодолеть в значительной степени противопоставление политического (публично-правового) и социального (частноправового) в трактовке местного самоуправления. Это позволило не только добиться более заметных успехов в развитии теории местного самоуправления, но и на этой основе провести муниципальные реформы.

Российским правоведам проделать этот путь оказалось гораздо сложнее. Противостояние сторонников крайних и часто радикальных взглядов является традиционным для отечественной науки. Так было, в частности, и в период реформ местного самоуправления 60-70-х гг. XIX века, которые в значительной степени стали результатом противоборства, как в теории, так и на практике, сторонников общественных теорий местного самоуправления и государственной школы в юриспруденции.

Наиболее крупным представителем общественной (общественно-хозяйственной) теории местного самоуправления был один из наиболее близких сторонников Императора князь А.Васильчиков. Заметным достижением в развитии муниципальной правовой мысли стал выход его работы «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1872). Необходимой предпосылкой формирования местного самоуправления, считал он, должен был стать определенный уровень развития государственности, в т.ч. введение начал разделения властей, организация законодательной власти, а также функционирование податной системы.

Важную роль в формировании местного самоуправления он отводил учету опыта других стран с соблюдением традиций собственного народа. Предметом его анализа стали самоуправление Англии, административная централизация Франции и сословные учреждения Пруссии. Английский опыт он назвал положительным, а французский («народное самодержавие») – отрицательным. Ученая и рассудительная Германия должна была выступить как сторона, примиряющая крайности и сглаживающая противоречия самоуправления Англии и централизации Франции.

Особое значение в соответствии со своей трактовкой местного самоуправления как общественного феномена А.Васильчиков придавал изучению предметов ведения. Основным критерием для их выделения он считал невозможность исполнять те или иные полномочия правительством.

Это – дорожное управление, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравие, народное образование, общественное благоустройство, управление тюрем, составление смет и раскладок и расходование земских сборов, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд присяжных. Суть общественной теории самоуправления вытекала из признания интересов отдельных территорий, отличных от государственных интересов.

Одним из наиболее авторитетных оппонентов князя А.Васильчикова стал А.Д.Градовский. Изучая земские учреждения, государственное право России и европейских стран, он выступил с обоснованием местного самоуправления как государственного явления («История местного управления в России»). Самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, считал он. Вместе с тем, он признавал, что оно является результатом творческой деятельности народа.

Об определенном признании социальной составляющей местного самоуправления говорит и характер сформулированных им общих принципов, которые должны лежать в основе организации и деятельности земств и в целом системы местного самоуправления. Он писал о необходимости учитывать социальную организацию общества. В России форма управления всегда зависела от развития сословий, их отношений с государством и между собой. Сила земств заключалась в том, что в них учтена сословная организация.

Местное самоуправление, подчеркивал он, играет связующую роль между государством и провинцией. Его отсутствие – серьезная опасность для свободного развития умственных и нравственных сил провинции и ее благосостояния.

Он часто приводил слова Наполеона о том, что «направлять можно издали, а хорошо управлять только вблизи». Но это требует постоянного контроля государства за местным самоуправлением. «При ненадежности контроля, самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол».

Важными представляются рассуждения автора о территориальной основе местного самоуправления. Он проводит различие между общиной и провинцией. Община – естественное образование, государство – политическое, а провинция ближе к государству, т.к. отошла от естественных интересов граждан. Между государством и провинцией весьма сильное родство. Поэтому большая часть задач провинциального самоуправления составляется из правительственных поручений. Особенности провинциального уровня – залог сохранения управляемости страной (не случайно, в современной России возникла проблема такого административно-территориального образования как «район») Противоборство сторонников общественных теорий местного самоуправления и государственных концепций, также как и дискуссии в других областях научного знания, отражали объективные условия и факторы, характеризовавшие российскую политическую действительность. Как показали последующие события, успешные земская и городская реформы привели к формированию такой системы местного самоуправления, которая вошла в противоречие с самодержавной формой государства, позицией значительной части политических деятелей. Столкнулись две противоположные тенденции, каждая из которых имела объективную основу и достаточно весомую социальную поддержку. И в этих условиях, когда восшествие на престол Александра III ознаменовало определенные изменения в государственной политике, теоретическое и политическое противоборство завершилось компромиссом.

Местное самоуправление было сохранено, но после весьма принципиального обновления его правовой основы.

Не случайно, Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года многими современниками оценивалось как контрреформа. Как образно выразил А.А.Кизеветтер: «Весенние побеги преобразовательной эпохи были сильно попорчены внезапными заморозками прежде, чем они успели принести плоды»1. Аналогичные выводы формулируются часто и в настоящее время. Исследователи утверждают, что Положение 1890 г. «фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления»2.

Представляется, что данные оценки (с эмоциональной точки зрения, понятные для современников) не учитывают, Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ - ХIХ ст. Исторический очерк. М., 1910. С. 155.

2 Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России //Государство и право. 1996. № 2. С. 147.

что специфика местной власти не должна противоречить общим принципам организации власти в государстве. В ходе реформ второй половины XIX века Россия несколько «забежала» вперед. Был сделан такой прорыв, который не только вошел в противоречие с сохраняющейся отсталой государственной системой в целом, но и способен был разрушить данную государственную машину. Конечно, можно было бы продолжить государственные реформы и таким образом гармонизировать отдельные звенья государственного аппарата. Однако для этого не было главного – желания и готовности власти на расширение и углубление начатых реформ. Но в этих условиях оказалось невозможно вернуться и в прошлое. Земское и городское самоуправление представляло собой по меркам того времени достаточно развитые институты гражданского общества. Выходом из создавшейся ситуации стали определенные изменения правового статуса местного самоуправления, его корректировка с учетом реальных условий Российской империи.

Таким образом, практика местного самоуправления подготовила необходимую основу для пересмотра отдельных теоретических положений, в том числе и противопоставления социального и политического в правовой природе местного самоуправления. На рубеже XIX-XX вв. наметился определенный перелом, стремление отказаться от односторонности в оценке правовой природы местного самоуправления. Это неизбежно избавило бы как науку, правовое регулирование местного самоуправления, так и политическую жизнь от противостояния противоположных позиций. Однако продолженные в 1905 году государственные реформы проводились в условиях нарастающего политического кризиса, перманентный, а впоследствии и катастрофический характер которым придала начавшаяся первая мировая война. Попытка найти в реформировании местного самоуправления механизм преодоления нарастающих противоречий также не увенчалась успехом.

Ярко это показала деятельность П.А.Столыпина. Он был убежден, что совершенствование местного самоуправления является краеугольным камнем реформирования России в целом. Уже в первом своем выступлении в Государственной Думе в качестве Председателя Совета министров 6 марта 1907 г., он сформулировал идею перестройки «местной жизни на новых началах». Примечательно, что в его взглядах местное самоуправление воплощало политическое в той же мере, сколь и социальное.

Анализируя российскую действительность, он отмечал, что в губернии и уезде администрация, полиция и земская деятельность осуществляются по трем параллельным курсам. Ближе к населению жизнь упрощается и необходимее становится ячейка, удовлетворяющая простейшие потребности населения. Такой мелкой земской единицей может стать бессословная самоуправляющаяся волость, осуществляющая, с одной стороны, полицейские и административные – государственные функции, а, с другой стороны, функции социальные – общественного самоуправления.

Дальнейшие взгляды Главы правительства в области реформ местного самоуправления были изложены в его речи в Государственной Думе 16 ноября 1907 г. Здесь внимание привлекают две идеи П.Столыпина. Во-первых, реальное самоуправление – это самоуправление экономически самостоятельных хозяев. В связи с этим он вспоминает слова Ф.М.Достоевского: «Деньги – это чеканенная свобода», подчеркивая влияние местного самоуправления на развитие собственно общества, местной общины. Для формирования такого гражданского общества необходимо земельное переустройство крестьян. Это позволит осуществить их социальное и политическое освобождение, создав в их лице субъектов местного самоуправления.

Во-вторых, отмечал П.Столыпин, сила самоуправления должна быть силой национальной, т.е. служить Отечеству.

«Децентрализация может идти только от избытка сил. Могущественная Англия, конечно, дает всем составным частям своего государства весьма широкие права, но это от избытка сил...». В минуту слабости государство на это не пойдет.

Идеал для России – развитие земщины, передача ей части государственных обязанностей, государственного тягла, создание на низах крепких людей земли, связанных с государственной властью. Идея развития местного самоуправления как национального, укрепляющего, а не ослабляющего государственное начало, нашла свое развитие в речи П.Столыпина 7 мая 1910 г. в Государственной Думе по поводу законопроекта о распространении Земского положения 1890 г. на девять губерний Западного края.

Правительство стремилось, с одной стороны, оградить русское государственное начало, а с другой – не убить земскую самодеятельность ограничениями. Земская идея должна быть подчинена государственной идее. Там, где государственная идея может ослабеть, вводить земство нельзя. Последнее хорошо доказывает позиция экономически и социально сильных поляков. Эти идеи приобрели еще большее звучание в условиях нарастания политического кризиса. В одной из последних своих речей 11 января 1911 г.

П.Столыпин подтвердил свой авторитет убежденного государственника, заявив, что «самоуправление – только составная часть управления государственного».

Выяснению правовой природы местного самоуправления уделялось большое внимание и в отечественном правоведении. Н.И.Лазаревский в своей книге «Самоуправление.

Мелкая земская единица» (СПб, 1902) признает: «Несмотря на все то значение, которое самоуправление имеет в общественной жизни всех современных культурных народов, юридическая природа его далеко не может считаться окончательно выясненной». С его точки зрения, самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. В местном самоуправлении Н.И.Лазаревский видит прежде всего явление политическое, государственное. Он связывал функции, задачи, отличительные признаки местного самоуправления с особым его соотношением с государственным управлением.

Самоуправление не есть осуществление общинами и другими самоуправляющими единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, следовательно, самоуправление – это осуществление правительственных прав по поручению государства.

Следует отметить, что весьма плодотворные дискуссии о правовой природе местного самоуправления развернулись в период деятельности Юридического совещания и Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (1917 г.). Однако дальнейшее развитие теории местного самоуправления оказалось прервано историческим выбором советской организации власти, в том числе и на местном уровне. Хотя в первые годы Советской власти споры о природе местного управления и самоуправления продолжались и в рамках советского строительства.

С этой точки зрения, как правило, отмечается особая роль Л.А.Велихова, который в работах «Опыт муниципальной программы» (1926) и «Основы городского хозяйства»

(1928) обобщил опыт развития муниципального права и коммунального хозяйства в СССР и в Западной Европе. В конкретных условиях советского строительства, усиления господства официальной идеологии, он попытался показать особенности местных Советов, их отличия от центральной правительственной власти. Он отмечает, что «муниципальное начало с самого своего зарождения отличается своеобразной и более или менее близкой к населению организацией, самостоятельными средствами и все более широкой компетенцией, по мере роста населения и усложнения потребностей…».

Определенный задел для формирования современной теории местного самоуправления был создан также работами советских государствоведов, изданными в период принятия и первых лет реализации Третьей Программы КПСС.

Разработка идеи коммунистического строительства позволила пересмотреть устоявшиеся взгляды на принципы государственного строительства. Определенный отклик теоретические поиски получили в принятых позднее законах об организации и деятельности местных Советов.

Однако возрождение идеи местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ века показало, что в исследованиях о правовой природе местного самоуправления вновь возобладало противостояние крайних позиций. В отечественном правоведении в это время общепризнанным считался подход, сформулированный одним из наиболее крупных исследователей местного самоуправления Г.В.Барабашевым. Местное самоуправление понималось им как публичная власть, существующая наряду с государственной властью. В период начинавшихся реформ, в рамках обсуждения концепции местного самоуправления, он сформулировал следующее определение: «Местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»1.

В нем признавались специфические особенности местного самоуправления, отраженные в его признаках. С другой стороны, констатировалась его общая правовая природа с государством (публичный характер).

В условиях возрождения местного самоуправления в России данный подход, поддержанный большинством специалистов в сфере конституционного права, имел большое Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971; Он же. Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.

значение, как для политической, так и правовой практики (начиналась работа над законодательством о местном самоуправлении). Но трактовка местного самоуправления только как формы публичной власти, хотя и специфической, сужала задачи реформирования государства и общества. Местное самоуправление как институт демократизации должно было рассматриваться в контексте не только правового государства, но и гражданского общества.

Для более широкого понимания местного самоуправления имелись и определенные научные предпосылки. В частности, к этому времени понятие публичной власти приобрело уже иное звучание. Ю.А.Тихомиров пришел к выводу о том, что в настоящее время понятие публичного имеет более ёмкое содержание. Если столетие назад к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, отношения граждан и администрации и т.п., то современное понимание публичного права охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Публичный интерес выражается как суммарный социальный интерес в экономической, социальной и других сферах. Местное самоуправление – это «система управления общественными делами, построенная на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования». Углубляя понятия публичного и частного, он формулирует вывод о том, что «публичное и частное право органически связаны и взаимодействуют между собой»1.

В оценке правовой природы местного самоуправления необходимо было учесть не только более широкое понимание публичного, но и его органическую связь с частноправовыми отношениями. Другими словами, все то, что обусловлено единством в его правовой природе политического и социального. Местное самоуправление осуществляет прежде всего корпоративные интересы, хотя реализует и госуТихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 27, 121, 118; Он же. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 115.

дарственные задачи. Единство государственного и корпоративного, политического и социального находит свое отражение в предмете и методе муниципального права.

Теоретические поиски отразили и первые законодательные акты о местном самоуправлении. В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в рамках устоявшихся представлений о советском государстве, местное самоуправление рассматривалось как часть системы социалистического самоуправления народа. Важно отметить, что законодатели в ст. 1 подчеркнули, что местное самоуправление «призвано обеспечивать самостоятельное решение населением сельского населенного пункта, поселка, района в городе, города, района, области, края, национально-административных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан»1.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»

предложил определение местного (территориального) самоуправления (ст. 1), в котором признавалось, что речь идет о системе организации деятельности граждан, существующей наряду с государственным управлением. Кроме этого, указывалось, что местное самоуправление осуществляется с учетом особенностей территории и интересов его населения2.

Этот подход к трактовке правовой природы местного самоуправления получил дальнейшее развитие в Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако попытки их реализации в отдельных субъектах РФ приобрели не только весьма противоречивый характер, но и сопровождались многочисленными нарушениями федерального законодательства. В ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; ВСНД РФ И ВС РФ. 1992.

№ 46. Ст. 2618; 1993. № 21. Ст. 748; СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

частности, в Республике Башкортостан установили подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления местным органам государственной власти. Последним была передана часть вопросов местного значения1. Такая практика, получив распространение и в других субъектах Федерации, привела к необходимости обращения в Конституционный Суд РФ. Его решения (как правило, вызывавшие разногласия среди судей и выступления с «особыми мнениями»), также как и первый опыт муниципального строительства, свидетельствовали о том, что природа местного самоуправления требует дальнейшего теоретического осмысления. Нарушения федерального законодательства о местном самоуправлении в отдельных субъектах РФ в значительной степени были обусловлены представлением о нем как исключительно явлении государственном, политическом.

Тем более, что, признав местное самоуправление одним из основных видов самоуправления, закрепив его конституционно-правовой статус, законодатели и теоретики разошлись в его понимании. Автор первого учебного пособия по муниципальному праву России В.И.Фадеев предложил рассматривать местное самоуправление как сложное и многоаспектное явление2. Этот подход получил развитие в других работах автора. В конечном итоге, он выделил троякую сущность местного самоуправления: как основу конституционного строя РФ, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и форму народовластия. Раскрывая эту формулу, В.И.Фадеев и О.Е.Кутафин Закон Республики Башкортостан от 12 октября 1994 г. «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» (с доп. от 23 февраля 1999 г.).

2 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.

пишут о местном самоуправлении как о форме публичной власти и институте гражданского общества1.

Однако большинство исследователей сосредоточили свое внимание на раскрытии политической составляющей местного самоуправления2. В частности, М.В.Баглай и Б.Н.Габричидзе определили местное самоуправление как «относительно самостоятельный уровень и специфическую форму реализации народом своей власти», подчеркнув общий источник местного самоуправления и государственной власти – власть народа3. Причем акцент на политической характеристике местного самоуправления лишь отчасти оказался связан с дискуссией о его «государственной» и «общественной» природе.

Противоречивые оценки исследователей были тесно связаны не столько с определением природы местного самоуправления, сколько с выявлением взаимоотношений органов государства и местного самоуправления, с сохранением целостности и управляемости России. Позднее (1998 г.), А.Н.Мальцев вспоминал, что перед ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления ему и его коллегам пришлось несколько раз приходить на заседания комитета Совета Федерации РФ, чтобы убедить его членов в том, что местное самоуправление в РФ не отделено от государства.

Конституционное положение «о невхождении... означает только гарантию самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Но местное самоуправление находится в единой системе государственного устройства РФ»4.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

М., 2002. С. 89, 94.

2 Государство и право. 1997. № 5. С. 31.

3 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 460, 470.

4 Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 13.

В этих условиях часть исследователей попытались доказать, что закрепленный конституционно-правовой статус местного самоуправления не соответствует историческим традициям1. Но если и можно согласиться с этим мнением, то только отчасти. Предопределенная Конституцией РФ англосаксонская муниципальная система не соответствовала общим традициям государственного развития России, ментальности ее народа и особенностям национальной правовой системы. В то же время сделанный выбор достаточно логично продолжил историю российского местного самоуправления. Для признания этого достаточно вспомнить опыт реформ второй половины XIX - начала XX вв. Современная практика повторила в своих принципиальных чертах земскую и городскую реформы, которые также привели к формированию органов, организационно обособленных от органов государственной власти.

Другие исследователи (М.А.Краснов) попытались доказать, что правовая формула об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти теоретически неверна, поскольку органы местного самоуправления также являются государственно-властными2.

Вывод о том, что активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти органам местного самоуправления подтвердили поспешность создания жестких границ между государственновластной системой управления и местным самоуправлением, был сделан специалистами Института государства и права РАН. Они подчеркнули, что теоретикам Конституции РФ местное самоуправление мыслилось как самостоятельная система общественного (другими словами, противоположного государственному, политическому) управления. Но при этом недостаточно был учтен международный опыт органиГосударство и право. 1997. № 5. С. 24-25.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

зации местного управления и его непосредственного контакта с государством1.

Очевидно, что анализ конституционно-правового статуса местного самоуправления не позволяет говорить ни о том, что местное самоуправление исключено из сферы властеотношений, ни о том, что реформаторы попытались создать в его лице самостоятельную систему общественного управления (статьи 3, 12 и др. Конституции РФ).

Ю.Л.Крузе определила местное самоуправление как особое «явление деконцентрации демократической власти в форме местного народовластия и децентрализации государственного управления в форме местного самоуправления в рамках единой правовой системы Российской Федерации»2.

В этом подходе интересна попытка проанализировать местное самоуправление с двух точек зрения. Однако такая трактовка не вышла за рамки его характеристики как явления политического. Аналогичная оценка была дана и Т.М.Бялкиной. Подчеркнув, что данные признаки характеризуют местное самоуправление и как власть, и как управление3, автор особое внимание уделяет его обоснованию как отдельного уровня властеотношений.

Н.В.Постовой, конкретизируя понятие публичного характера муниципальной власти, выделил его признаки. Вопервых, как он считает, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ и в законодательстве. Во-вторых, оно имеет свой механизм осуществления функций (жители, органы и должностные лица). В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно. В-четвертых, власть действует на территории муниципального образования и в равной мере расГосударство и право. 1996. № 8. С. 3-32. С. 22.

Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. Автореф. дисс....

канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13.

3 См.: Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении.

Воронеж, 1996. С. 8-10.

пространяется на всех лиц, находящихся в пределах данной территории. В-пятых, муниципальная власть, равно как и государственная, имеет рычаги принудительного характера (у нее свой аппарат принуждения). В-шестых, муниципальная власть имеет муниципальную собственность и местный бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность. В-седьмых, эта власть выполняет в соответствии с Конституцией РФ такую важнейшую функцию как установление местных налогов и сборов и для этого вправе создавать налоговые инспекции в системе органов местного самоуправления. В-восьмых, муниципальная власть осуществляется в рамках закона1.

Многие из сформулированных характеристик вызывают серьезные возражения. Признаки самостоятельности и законности осуществления местного самоуправления не могут свидетельствовать о публичной природе данного явления. Причем, о самостоятельности в данном случае следует говорить конкретно: например, о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, определение структуры органов местного самоуправления и т.п.

Но главное, что данные признаки в той же мере могут (и должны) характеризовать общественные (неполитические) явления. Наличие собственности, бюджета, механизма осуществления функций – это признаки, отличающие любое юридическое лицо. После принятия Налогового кодекса РФ (ст. 12) вряд ли можно однозначно говорить о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. И, наконец, может ли говорить о правовой природе феномена, его публичности такая характеристика как территориальный принцип организации?

В частности, в России федеральным законодательством предусмотрено осуществление и территориального общественного самоуправления.

См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 19-20.

Более широкий подход к трактовке местного самоуправления характерен для Г.В.Атаманчука. Он считает, что при выявлении правовой природы местного самоуправления следует учитывать следующие обстоятельства. Во-1, местное самоуправление как явление демократии и форму народовластия необходимо рассматривать с учетом этих характеристик. Во-2, местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений). В-3, местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность. С этим положением созвучно мнение А.И.Черкасова, который считает, что понятия «местное самоуправление» и «местное управление» соотносятся как часть и общее. Местное самоуправление не следует противопоставлять местному управлению, правомерно рассматривать его как часть местного управления1. Впо мнению Г.В.Атаманчука, местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства.

Это – одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина2.

Именно в рамках такого многоаспектного подхода, который, как и В.И.Фадеев, предложил Г.В.Атаманчук, и необходимо было бы говорить о правовой природе местного самоуправления. Особое значение имеет положение о пограничном состоянии местного самоуправления между государством и обществом. Вместе с тем, требует уточнения поСм.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 28.

2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.

133.

ложение о разграничении публичного и социального между организационной и функциональной структурами местного самоуправления. Действительно, на муниципальном уровне могут доминировать общественные формы – это территориальное общественное самоуправление и др. Однако, говоря о властных полномочиях, автор предусматривает публичный характер организации таких муниципальных органов. Властное (господствующее, политическое) воздействие таких органов является отражением соответствующей сущности органов, осуществляющих такое воздействие.

Причем, публичность органов местного самоуправления проявляется и в том, какое место они занимают в реализации народовластия, чьи интересы осуществляют в результате своей деятельности, насколько самостоятельны в решении вопросов местного значения от воли населения муниципального образования и др.

Кроме этого, каким образом определяется юридическая сила управленческих решений местного самоуправления?

Такую силу (в отношении прежде всего третьих лиц — физических и юридических лиц, расположенных на данной территории) могут иметь только те решения, которые принимаются органами власти, т.е. органами, способными осуществить принуждение в случае невыполнения его решения. Либо, если такое решение принимается в соответствии с установленным законом порядком (как решение схода (собрания) граждан или органа территориального общественного самоуправления), с соблюдением всех предусмотренных процедур и т.д. Но юридическая сила таких решений определяется уже волей государства, установленных им правил, а не сущностью – публичной или социальной – принявших их органов.

Для понимания правовой природы местного самоуправления важной представляется также позиция Конституционного Суда РФ. Она была сформулирована в Постановлении от 24 января 1997 г.: организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти1. Позднее, в Определении от 2 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ отметил, что положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Методологическое значение с этой точки зрения имеют и другие решения Конституционного Суда РФ. В частности, его определение от 4 февраля 1999 г., в котором, как и во многих других решениях, Конституционный Суд РФ для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления использует как одни и те же, так и различные правовые термины. В первом случае – это понятие «публичная власть», подчеркивающее общность органов государственной и муниципальной власти. Понятие же «государственная природа» используется для характеристики только местных органов государственной власти субъекта РФ2.

Таким образом, разработка теории местного самоуправления, активная законотворческая и правоприменительная деятельность создали условия для переосмысления отдельных положений, связанных с трактовкой его правовой природы. Реализация в нашей стране англосаксонской муниципальной системы, вызвав во многом справедливую критику со стороны не только практиков, но и теоретиков, обусловила в русле этой критики особое внимание к обоснованию публично-правового характера муниципальной власти, ее политической составляющей. Хотя, и это нельзя не отметить, формирование местного самоуправления должно было наряду с решением других задач во многом стимулировать СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1130.

СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1092.

столь важный для нашего государства процесс становления институтов гражданского общества.

Следует подчеркнуть, что на страницах юридических изданий раскрывалась в основном роль местного самоуправления в становлении правового демократического государства. Его же значение в реформировании общества, активизации общественного мнения, организации населения анализировалось преимущественно специалистами других отраслей научного знания – социологами, политологами, философами и др. Именно ими разрабатывалась во многом проблема местного самоуправления как института гражданского общества (в рамках предмета изучения данных наук и соответствующими методами). Причины этого хорошо раскрывает Д.А.Керимов. Анализируя такие процессы, которые протекают на основе саморегуляции, он пишет, что юристы в данном случае постоянно сталкиваются с вопросом о целесообразности правового регулирования таких общественных отношений. И, тем не менее, считает он, такие процессы должны быть в поле зрения государственного управления, изучаться в том числе и юридическими науками, которые во многих странах отличает изолированность от других отраслей социального знания1.

Наряду с обоснованием местного самоуправления как организации публичной власти, именно в юридической науке необходимо выявление его социальной составляющей. Это способствует более глубокому пониманию правовой природы местного самоуправления. Особенности его социального характера обусловливают его структурирование и функционирование, позволяют сформулировать в связи с этим определенные правила, которые закрепляются как его правовой статус. В силу сочетания политического и социального в местном самоуправлении особым образом реализуются публичные и частные интересы.

См.: Керимов Д.А. Методология. права. С. 542-545.

Социальный характер местного самоуправления проявляется в том, что оно структурирует естественный уровень самоорганизации жизнедеятельности населения. На этом уровне реализуются основные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей среде, образовании и др. Для реализации этих естественных потребностей органы местного самоуправления, приобретая статус юридического лица, оказываются достаточно активными участниками частноправовых отношений. Для частного же права характерно установление определенного статуса физических и юридических лиц, обеспечение их равенства в отношениях между собой, договорное регулирование, свобода экономической и иной деятельности1.

Однако, хотя на муниципальном уровне реализуются естественные потребности отдельного человека или семьи, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. По выражению В.Острома, такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, было бы неэффективно передать их осуществление и на государственный уровень: затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них2. Относительно небольшие территориальные характеристики муниципального образования, локальность деятельности его органов, по большей части непосредственный характер взаимоотношений жителей между собой и с органами местного самоуправления, естественный характер проблем жизнедеятельности – все это в целом обусловливает особую муниципальную социальность. РожТихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 116.

См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М., 1993.

дение человека, его здоровье, взросление, обучение, трудоустройство, брак и семья, старение, смерть – в рамках этих циклов в основном замыкается жизнедеятельность местного сообщества.

Следует признать, что однозначно определить характер названных проблем – как частных или публичных – далеко не всегда представляется возможным. Некоторые из них, имея сугубо частный характер, в определенной ситуации (например, в условиях резкого повышения смертности и снижения рождаемости на определенной территории) могут приобрести публичный интерес. Другие же всегда сохраняют публичный характер. Можно здесь вспомнить, например, о тесном взаимовлиянии проблемы безработицы и таких негативных явлений как преступность, наркомания и т.д. Достаточно полно учесть своеобразие всех условий жизнедеятельности способны только органы власти, действующие на местном уровне.

Характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальной власти, которая в силу этого приобретает непосредственно социальное содержание. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в их ведении, как правило, находится большинство социальных вопросов. На этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия таких диспропорций, а также имеются реальные возможности мобилизации населения и материальнофинансовых ресурсов на решение социальных проблем.

Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует правовая и социальная природа организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют местные жители (кондоминиумы, жилищные и гаражные кооперативы, садоводческие общества, общества защиты потребителей, женские, молодежные и детские объединения, экологические движения и другие, преимущественно общественные объединения частноправового характера).

Однако, успех их деятельности в немалой степени обусловлен, с одной стороны, политикой государства, а с другой стороны, взаимодействием с органами местного самоуправления.

Природа муниципального уровня проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность муниципальной власти населению, которое контролирует предоставление социальных услуг, принятие мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обострение социальных проблем. Определенная «прозрачность»

муниципальной власти усиливает доверие населения к ее возможностям. Как показывают исследования, при весьма критическом отношении к политике всех уровней власти, тем не менее, население признает наиболее эффективными действия в социальной сфере муниципальной власти1. На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики.

Большое значение для понимания социальной составляющей муниципальной власти имеет также определенная готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые мероприятия и оказать содействие их проведению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов местного сообщества, что неоднозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость помощи тем, кто живет в соседнем доме или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются в общественном транспорте, работают в одном коллективе. Поддержка односельчан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, всегда занимала Социальная политика: парадигмы и приоритеты. М., 2000. С. 180-193.

почетное место в жизни российской деревни, иерархии ее ценностей1.

Социальная природа местного самоуправления обусловлена также государственной политикой РФ. Как подчеркивается в Основных положениях региональной политики Российской Федерации, утвержденных Указом Президентом РФ от 3 июня 1996 г., большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов местного самоуправления.

Не секрет, что реализация этой особой муниципальной социальности требует достаточно часто (особенно на современном этапе) проявления публично-правового характера местного самоуправления. И это связано не только с упоминавшимся публичным характером реализации общественных потребностей, но и необходимостью использования силы, принуждения (наряду с административным принуждением, которое используют муниципальные органы и их должностные лица, осуществляется, например, деятельность милиции общественной безопасности). То, что принуждение часто осуществляется при помощи государственных механизмов, не меняет сущности публично-правовой деятельности муниципальных органов и их должностных лиц. Местное самоуправление только как естественная, саморегулирующаяся система детерминирована внутренними источниками развития, а как искусственная система предполагает существование управленческого воздействия «субъект – объект». В юридической литературе даже радикальные сторонники местного самоуправления вынуждены признать, что население выступает не только как субъект муниципальноправовых отношений, но и как его объект. Все сказанное приводит к признанию того, что правовая природа местного См.: Громыко М.М. Мир русской деревни. М., 1991.

самоуправления характеризуется единством политического и социального.

Вместе с тем, сложность и многогранность такого явления как местное самоуправление и субъективный характер его восприятия различными исследователями свидетельствуют о неизбежности вариативности его трактовок. Такое разнообразие способствует решению в каждом отдельном случае и различных исследовательских и практических задач. Это позволяет более глубоко раскрыть правовую природу местного самоуправления и создать условия для его правового регулирования как института, воплощающего единство политического и социального.

Конечно, этого требует не только решение взаимообусловленных задач формирования правового государства и гражданского общества. Опыт развития нашей страны позволяет прогнозировать реальную опасность: в рамках дальнейшего реформирования местного самоуправления несложно в очередной раз нарушить соотношение в нем политического и социального. Причем, если анализировать проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это не обязательно может быть связано с «огосударствлением» местного самоуправления. Возможен и иной вариант развития, когда местное самоуправление сохранится исключительно как территориальное общественное самоуправление (очевидно, что таковым может быть развитие местного самоуправления в провинции только на уровне сельских поселений).

1.2. Соотношение «автономии» и «зависимости»

Рассмотрение политического и социального как составляющих понятие местного самоуправления позволяет обосновать необходимость и целесообразность использования второй пары категорий для исследования избранного феномена. Это категории «автономия» и «зависимость».

«Зависимость» и «автономия» – парные категории, которые в сочетании как никакие другие передают специфику местного самоуправления, его особость в государстве. Идея общественного характера местного самоуправления, как показал проведенный выше анализ, была тесно связана с признанием его автономии. Сторонники приоритета социального в правовой природе местного самоуправления наиболее настойчиво отстаивали лозунги местной автономии.

Только так на протяжении многих столетий можно было завоевать право на самостоятельность отдельных городских и сельских общин, получить право на вольности. С другой стороны, отстаивание идеи государственной природы местного самоуправления – это попытка сохранить максимальное влияние центральных органов государственной власти на деятельность местных общин. Включая и те случаи, когда в силу тех или иных причин такие общины добивались права на местное самоуправление.

Однако, как доказывает не только развитие политикоправовой мысли, но и практика, невозможно представить в рамках единого государства и в условиях тесного взаимодействия государства и общества, как «политическое» без «социального», так и «автономию» без «зависимости». Местное самоуправление, лишенное одного из названных качеств, неизбежно перерождается в систему либо местного управления, полностью зависимого от управления государственного, правительственного, либо в территориальное общественное самоуправление, не способное осуществлять властные полномочия в отношении не только третьих лиц, но и отдельных членов такого сообщества.

Таким образом, анализ местного самоуправления предполагает его рассмотрение, не только в России, но и в зарубежных странах, как процесс реализации определенного соотношения зависимости и автономии местных сообществ и государства. Последнее накладывает определенный отпечаток на муниципальную систему, отражая те взаимоотношения, которые складываются между отдельными институтами государства и общества (в том числе и его составной части – местного сообщества) на определенной территории и в конкретный период времени.

Именно соотношение зависимости и автономии (как отражение политического и социального) местного самоуправления и государства является важнейшим основанием для выделения муниципальных систем и их классификации. Хотя муниципальные системы испытывают на себе воздействие также правовой системы государства, форм государственного правления, государственного устройства и политического (государственного) режима, с одной стороны.

И демографических, половозрастных, профессиональных, культурных и иных особенностей местного сообщества, с другой стороны. Однако, такое взаимодействие обусловлено прежде всего доминированием одной из двух универсальных тенденций (трендов) – унификации или дифференциации, соответствующих определенному соотношению, в свою очередь, зависимости и автономии. Первая тенденция усиливает количество или влияние общих признаков, проявляющихся в частях системы; вторая, наоборот, увеличивает различия между частями системы, умножает количество и (или) влияние особенных признаков частей системы. Сочетание данных тенденций, с точки зрения системного анализа, может усиливать или ослаблять целостность системы, её автономию и зависимость (соотношение политического и социального), многообразие внутреннего строения (структуры) и функций.

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления данные тенденции проявляются, как правило, через политику централизации или децентрализации. Первая уменьшает влияние правового плюрализма, обычаев, местных нормативных правовых актов и усиливает воздействие на местах федеральных (общегосударственных) актов.

Вторая – действует в обратном направлении, ослабляя федеральное (общегосударственное) правовое регулирование и усиливая воздействие местных актов.

Таким образом, регулируется соотношение автономии и зависимости местного самоуправления в рамках единой государственности, формируется определенная муниципальная система. В результате доминирования централизации государство осуществляет весьма значительное (чаще всего методами административной опеки) воздействие на формирование и развитие местного самоуправления (так в основном создавалась континентальная муниципальная система). Децентрализация приводит к становлению местного самоуправления, обладающего более сильной автономией в общегосударственной системе (так складывалась англосаксонская муниципальная система). Каждый из трендов влияет на местное самоуправление, изменяя в его правовой природе соотношение политического и социального, зависимости и автономии.

Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система, основными признаками которой являются: отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти; формирование как основной единицы местного самоуправления прихода, на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если население прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное должностное лицо — старосту для осуществления исполнительно-распорядительных функций. Система местного самоуправления включает представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета — советников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительнораспорядительные органы формируются советом и подотчетны им. Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система местного самоуправления получила на своей родине в Великобритании. На ее основе в США, например, сформировались две основные модели местного самоуправления:

«Мэр — совет» или «совет — мэр», а также «Совет — управляющий (менеджер)». Наряду с этими двумя основными моделями в США встречается комиссионная модель.

Вторая основная муниципальная система получила название континентальной (французской). Ее основное отличие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Данная система сформировалась в странах, в которых государство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и административную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или его должностные лица, которые представляют государство и его интересы в сфере местного самоуправления.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах и свободах местных коллективов», в соответствии с которым основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. Избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет. Компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра. Решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы. Муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, подтверждения отцовства и материнства. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. Он принимает жалобы населения и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необходимости судья призывает мэра выступить в ходе судебного расследования на стороне обвинения.

На мэра возложена обязанность публикации и исполнения законов и регламентов. Он играет важную роль в организации выборов, исполняя обязанности председателя избирательной кампании. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании, ведет учет призывников для прохождения службы.

Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Государство осуществляет полномочия в сфере местного самоуправления через Комиссара республики по региону и Старшего казначея региона. В целом, французская система самоуправления представляет собой образец более централизованной формы организации власти, по сравнению с англосаксонской. Вместе с тем, она также обеспечивает гарантии права на местное самоуправление.

Очевидно, что доминирование «автономии» характеризует англосаксонский тип муниципальной системы, с ее широкой автономией, отсутствием явно выраженного соподчинения, равенством местных общностей, большей независимостью в решении вопросов внутренней жизнедеятельности от центральных органов государственной власти. Такой тип связан также с неограниченной свободой частного предпринимательства (известным принципом laissez faire) и в определенной степени обеспечивает его реализацию. Муниципалитеты чаще выступают как организаторы конкурсов, координаторы хозяйствующих субъектов, обеспечивающих оказание услуг. Континентальный тип предусматривает доминирование «зависимости». Ему (хотя в значительной степени уже в прошлом) была присуща развитая система административной опеки и контроля со стороны центральной государственной власти над местными органами. Такой тип формировался в основном в унитарных государствах, в которых традиционно придавалось большое значение централизованному управлению.

Наряду с двумя основными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, разновидности двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют коммунальное управление ФРГ. Разнообразие подходов к трактовке природы местного самоуправления нашло свое отражение в понятийном аппарате. В частности, в Англии местное самоуправление – это self government (собственное правительство), во Франции – centralisation administrative (административная централизация), в Германии – stndische verfassung (сословные учреждения). Не трудно заметить, что и в выборе понятий в значительной степени реализовалось признание определенного соотношения автономии и зависимости местного самоуправления.

В Российской Федерации конституционный выбор в 1993 году был связан с закреплением англосаксонской муниципальной системы. Этот основополагающий шаг во многом определил дальнейшие шаги в становлении местного самоуправления и формировании законодательной базы его организации и осуществления. Выбор муниципальной системы обусловил доминирование тренда децентрализации, приоритет «автономии» над «зависимостью». Это определило и правоотношения с государством в лице его федеральных, региональных и местных территориальных органов власти, их должностных лиц.

Конституционное положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12) на протяжении почти десяти лет остается одним из наиболее спорных как в среде теоретиков, так и практиков. Проблема, которую формулируют и как «организационная самостоятельность местного самоуправления», и более жестко как «государство в государстве», вызывает противоречивые, подчас противоположные, суждения, связанные с толкованием одних и тех же правовых норм. Именно в этой части регулирования местного самоуправления раздаются предложения и о пересмотре конституционных положений.

В качестве основных аргументов, как правило, называются неблагоприятные юридические последствия конституционного положения. В частности, о том, что государственная власть оказалась «подвешенной» в правовом поле в результате того, что местное самоуправления оказалось реализовано на всех уровнях административно-территориального деления субъектов РФ, пишет председатель Российского земского движения Е.Панина1. Начальник Главного территориального управления Администрации Президента РФ С.Самойлов поддерживает развитие местного самоуправления как «мощного фундамента для создания правового государства, для формирования гражданского общества и для нормальной жизни людей на территории». Вместе с тем, он убежден, что осуществление местного самоуправления на уровне районов и крупных российских городов ставит много вопросов о разграничении функций государственных и муниципальных органов. Значительная часть государственных функций находится как бы в провале между государственными и муниципальными органами. По его мнению, «требуется большая работа, чтобы, исходя из интересов населения, привести систему местного самоуправления в соответствие с ее назначением и возможностями»2.

Как уже было отмечено, взаимодействие местного самоуправления и государства (государства и местного самоуправления) в Российской Федерации было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие между ними не предусматривает административной опеки. Такое взаимодействие обеспечивается использованием, как правило, правовых, финансово-экономических и контрольных механизмов. В отдельных странах, например, в Японии, государство в этих целях сочетает элементы местного самоуправления и государственного местного управления3. ПоНезависимая газета. 2000. 15 июня.

Российская газета. 2000. 7 окт.

3 См.: Местные органы в политической системе капитализма. С. 4.

следняя схема также нашла свое применение в отдельных субъектах Федерации1.

В России также можно отметить попытки обеспечить взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления путем введения административной опеки. Эта общая конструкция осуществлялась в регионах по-разному. В основном органы государственной власти субъектов Федерации пытались ввести административные рычаги контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, влиять на формирование муниципальных органов или избрание (назначение) их должностных лиц и т.д. В некоторых регионах органы государственной власти создавали на местном уровне свои территориальные органы, которые реализовали отдельные вопросы местного самоуправления. В таких субъектах РФ, как г. Москва и Свердловская область, с этой целью на определенном этапе были использованы механизмы административных и управленческих округов. В Свердловской области (на территории которой, кстати, могли бы разместиться современные две Венгрии или Чехии) было создано 6 управленческих округов, которые стали координировать деятельность 72 муниципальных образований2. В Москве аналогичную роль выполняли префектуры3.

Отмечая сложность решения проблемы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти (а, по сути, соотношения автономии и зависимости), особенно в сфере управления отдельными сферами жизни общества и государства, тем не менее, следует ли говорить о необходиСм.: Законы Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12 октября 1994 г. (с доп. от 23 февраля 1999 г.); Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».

2 Закон Свердловской области от 12 февраля 1998 г. «О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области».

3 Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 24 июня 1998 г. № 11).

мости восстановления «единой исполнительной вертикали»?

Прежде всего необходимо отметить, что суждения о том, что «Российское государство заканчивается на крае, области, а далее начинается нечто непонятное»1, мягко говоря, лишены основы. Во-первых, источником власти является народ, который и осуществляет ее наряду с государственной формой также в форме местного самоуправления. Местное самоуправление от имени народа, таким образом, не только осуществляет его волю, но и для обеспечения данной воли применяет принуждение либо угрозу его применения. Судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и федеральной службы безопасности, налоговой инспекции, природоохранные и другие государственные органы призваны защищать интересы местного самоуправления.

Во-вторых, российское государство и на федеральном, и на региональном уровне представлено на территории муниципальных образований в лице своих местных территориальных органов (финансовых, налоговых, правоохранительных, природоохранных, земельных, военных комиссариатов, органов МЧС и др.). Их деятельность на местном уровне составляет значительный удельный вес в общем объеме управленческой деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Причем, не только в социально-экономической или духовно-культурной сферах.

На местном уровне такими территориальными органами решаются важные задачи, связанные с национальной и государственной безопасностью, борьбой с терроризмом, продовольственной, информационной, научной и технологической независимостью и др. В решении многих из этих проблем органы государственной власти тесно взаимодействуют с органами местного самоуправления.

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации.

М., 2002. С. 49.

В-третьих, органы местного самоуправления в настоящее время осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, контролем за реализацией и юридической ответственностью. Все это обусловливает особый правовой статус осуществляющих такие полномочия органов исполнительнораспорядительной власти. В соответствии с теорией местного самоуправления аналогичный опыт зарубежных стран (Франции, Германии, Италии, Японии и др.), когда местная администрация в особом порядке осуществляет переданные полномочия органов государственной власти, рассматривается как основание для включения таких органов в качестве составной части в единую вертикаль исполнительной власти в государстве.

Анализ правоотношений, возникающих в связи с реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, позволяет обосновать вывод о том, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления наряду с федеральными и региональными органами государственной власти образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации в части осуществления государственных полномочий. И этому не противоречит конституционное положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Организационно-правовая самостоятельность органов исполнительной власти сохраняется на любом уровне осуществления властеотношений. С этой точки зрения полезным является обращение к ч. 2 ст. Конституции РФ. В соответствии с конституционным положением федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России также только в пределах ведения РФ либо полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В пределах собственной компетенции субъекты РФ самостоятельны.

Проанализируем подробнее те правоотношения, которые возникают в результате передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Как отмечалось, они имеют ярко выраженную специфику. Они связаны прежде всего с тем, что такие полномочия могут быть как переданы, так и отозваны органами государственной власти самостоятельно (причем, такой отзыв не предусматривает судебного рассмотрения) и их исполнение контролируется органами государственной власти в особом порядке. В частности, органы государственной власти вправе осуществлять контроль за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых для осуществления переданных полномочий. Такие расходы указываются отдельной строкой в местных бюджетах. В случае их нецелевого использования они могут быть изъяты из местного бюджета решением органов государственной власти. В пределах собственной компетенции (в решении вопросов местного значения) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют правовое регулирование механизма решения таких вопросов, определяют материальные и финансовые ресурсы, его организационно-правовое обеспечение. Но, пожалуй, наиболее полно специфика взаимодействия разных уровней власти проявляется в том, что, например, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ и их должностные лица несут ответственность за необеспечение или ненадлежащее обеспечение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления1.

См., например: Закон Ленинградской области от 3 июня 1998 г. «О порядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». № 12-ОЗ; Закон Московской области от 24 июля 2002 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований МоЗаметим, что местное самоуправление – это деятельность населения под свою ответственность.

Обобщая сказанное, подчеркнем, что конституционноправовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень власти, который представляется оптимальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматривают использование и административных рычагов. Этому не препятствует организационная и функциональная самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано определенное соотношение «автономии» и «зависимости».

Однако это не отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной проблемы. Еще более значительный объем работы предстоит проделать в этой сфере практикам местного самоуправления. Среди тех проблем, изучение которые имеет теоретическое и практическое значение, особого внимания заслуживает организация местных территориальных органов государственной власти и их взаимодействие с органами муниципальной власти.

сковской области отдельными государственными полномочиями исполнительных органов государственной власти Московской области» № 86/2002-ОЗ.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 


Похожие работы:

«ОМСКАЯ АКАДЕМИЯ МВД РФ КЕМЕРОВСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ ЗАОЧНОГО ОБУЧЕНИЯ С. П. Звягин ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА А. В. КОЛЧАКА Кемерово Кузбассвузиздат 2001 ББК 63.3(0)61 345 Рецензенты: кафедра истории России Кемеровского государственного университета (заведующий - доктор исторических наук, профессор С. В. Макарчук); доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории и документоведения Томского государственного университета Н. С. Ларьков Ф о т о г р а ф и и н а о б л о ж к е (слева...»

«Federal Agency of Education Pomor State University named after M.V. Lomonosov Master of Business Administration (MBA) A.A. Dregalo, J.F. Lukin, V.I. Ulianovski Northern Province: Transformation of Social Institution Monograph Archangelsk Pomor University 2007 2 Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Поморский государственный университет имени М.В. Ломоносова Высшая школа делового администрирования А.А. Дрегало, Ю.Ф....»

«В.С. ГРИГОРЬЕВА ДИСКУРС КАК ЭЛЕМЕНТ КОММУНИКАТИВНОГО ПРОЦЕССА: ПРАГМАЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ И КОГНИТИВНЫЙ АСПЕКТЫ • ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ • УДК 81.42 ББК Ш100 Г834 Р е ц е н з е н т ы: Доктор филологических наук, профессор, заведующий кафедрой русского языка ТГУ им. Г.Р. Державина А.Л. Шарандин Доктор филологических наук, профессор, заведующий кафедрой русского языка ТГТУ И.М. Попова Григорьева, В.С. Г834 Дискурс как элемент коммуникативного процесса: прагмалингвистический и когнитивный аспекты :...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА ЯРОСЛАВСКИЙ ФИЛИАЛ Ушакова Н. Е. СРЕДНЕЕ ДУХОВНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ВЕРХНЕГО ПОВОЛЖЬЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX НАЧАЛЕ XX ВВ. Монография ВТОРОЕ ИЗДАНИЕ, ПЕРЕРАБОТАННОЕ И ДОПОЛНЕННОЕ Ярославль, 2013 УДК 94(47) ББК 63.3 У 93 Научный редактор: доктор исторических наук, профессор Ю.Ю. Иерусалимский Рецензенты: Заведующий кафедрой отечественной истории Ярославского государственного педагогического...»

«Издания, отобранные экспертами для Институтов Коми НЦ без библиотек УрО РАН (июль-сентябрь 2012) Дата Институт Оценка Издательство Издание Эксперт ISBN Жизнь, отданная геологии. Игорь Владимирович Лучицкий : очерки, воспоминания, материалы / сост. В. И. Громин, Приобрести ISBN 43 Коми НЦ С. И. Лучицкая(1912-1983) / сост. В. И. Козырева для ЦНБ 978-5Институт URSS КРАСАНД Громин, С. И. Лучицкая; отв. редактор Ф. Т. Ирина УрО РАН 396геологии Яншина. - Москва : URSS : КРАСАНД, cop. Владимировна (ЦБ...»

«Н.П. ЖУКОВ, Н.Ф. МАЙНИКОВА МНОГОМОДЕЛЬНЫЕ МЕТОДЫ И СРЕДСТВА НЕРАЗРУШАЮЩЕГО КОНТРОЛЯ ТЕПЛОФИЗИЧЕСКИХ СВОЙСТВ МАТЕРИАЛОВ И ИЗДЕЛИЙ МОСКВА ИЗДАТЕЛЬСТВО МАШИНОСТРОЕНИЕ-1 2004 УДК 620.179.1.05:691:658.562.4 ББК 31.312.06 Ж85 Рецензент Заслуженный деятель науки РФ, академик РАЕН, доктор физико-математических наук, профессор Э.М. Карташов Жуков Н.П., Майникова Н.Ф. Ж85 Многомодельные методы и средства неразрушающего контроля теплофизических свойств материалов и изделий. М.: Издательство...»

«~1~ Департамент образования и науки Ханты-Мансийского автономного округа – Югры Сургутский государственный педагогический университет Е.И. Гололобов ЧЕловЕк И прИроДа на обь-ИртышСкоМ СЕвЕрЕ (1917-1930): ИСторИЧЕСкИЕ корнИ СоврЕМЕнныХ эколоГИЧЕСкИХ проблЕМ Монография ответственный редактор Доктор исторических наук, профессор В.П. Зиновьев Ханты-Мансийск 2009 ~1~ ББК 20.1 Г 61 рецензенты Л.В. Алексеева, доктор исторических наук, профессор; Г.М. Кукуричкин, кандидат биологических наук, доцент...»

«Российская Академия Наук Институт философии Т.Б.ДЛУГАЧ ПРОБЛЕМА БЫТИЯ В НЕМЕЦКОЙ ФИЛОСОФИИ И СОВРЕМЕННОСТЬ Москва 2002 УДК141 ББК 87.3 Д–51 В авторской редакци Рецензенты: доктор филос. наук В.Б.Кучевский доктор филос. наук Л.А.Маркова Д–51 Длугач Т.Б. Проблема бытия в немецкой философии и современность. — М., 2002. — 222 c. Монография посвящена рассмотрению решений проблемы бытия, какими они были даны в философских системах Канта, Гегеля и оригинального, хотя недостаточно хорошо известного...»

«Ф. X. ВАЛЕЕВ Г. Ф. ВАЛЕЕВА-СУЛЕЙМАНОВА ДРЕВНЕЕ ИСКУССТВО ТАТАРИИ Ф. X. ВАЛЕЕВ, Г. Ф. ВАЛЕЕВА-СУЛЕЙМАНОВА ДРЕВНЕЕ ИСКУССТВО ТАТАРИИ КАЗАНЬ. ТАТАРСКОЕ КНИЖНОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО. 1987 ББК 85(2Р-Тат) В15 © Татарское книжное издательство, 1987. ВВЕДЕНИЕ Представленная вашему вниманию работа открывает новую страницу в обобщающем исследовании истории искусства Татарии. Ее появлению предшествовали серия монографических исследований, главы в нескольких коллективных монографиях, а также около сотни статей,...»

«Дальневосточный Институт Управления СОЦИАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МОЛОДЫХ СЕМЕЙ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ РЕГИОНА МОНОГРАФИЯ Хабаровск - 2013 2 ББК 60.542.15 УДК 316.346.32–053.6 С 692 Рецензенты: Тюрина Ю.А., доктор социологических наук, доцент, директор института экономики ФГБОУ ВПО Дальневосточный государственный университет путей сообщения Фарафонова Л.Н., кандидат педагогических наук, доцент ФГБОУ ВПО Дальневосточный государственный гуманитарный университет Авторский коллектив Байков Н.М., д.с.н.,...»

«Министерство науки и образования Российской Федерации ФГБОУ ВПО Магнитогорский государственный университет ИНДЕКС УСТОЙЧИВЫХ СЛОВЕСНЫХ КОМПЛЕКСОВ ПАМЯТНИКОВ ВОСТОЧНОСЛАВЯНСКОГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ X–XI вв. Магнитогорск 2012 1 УДК 811.16 ББК Ш141.6+Ш141.1 И60 И60 Индекс устойчивых словесных комплексов памятников восточнославянского происхождения X–XI вв. / Науч.-исследоват. словарная лаб. ; сост. : О.С. Климова, А.Н. Михин, Л.Н. Мишина, А.А. Осипова, Д.А. Ходиченкова, С.Г. Шулежкова ; гл. ред. С.Г....»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тамбовский государственный технический университет Н.И. САТАЛКИНА, С.И. ДВОРЕЦКИЙ, М.Н. КРАСНЯНСКИЙ, В.Е. ГАЛЫГИН, В.П. ТАРОВ, Т.В. ПАСЬКО, Г.И. ТЕРЕХОВА КОММЕРЦИАЛИЗАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАУЧНЫХ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ Рекомендовано научно-техническим советом университета в...»

«А. Л. КАЦ ЦИРКУЛЯЦИЯ В СТРАТОСФЕРЕ И МЕЗОСФЕРЕ 1И Б п И О Т Е К А Лг адского Гидрометеоролог ческого И v.-.Ti i ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЧЕСКОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ЛЕНИНГРАД 1968 УДК 551.513 В монографии -на основании опубликованных в мировой литературе радиозондовых и ракетных наблюдений исследуются периодические и непериодические изменения циркуляции в стратосфере и мезосфере различных широтных зон и особенности их взаимосвязи. Особое внимание уделяется тропической и экваториальной циркуляции,...»

«А. А. Пронин РОССИЙСКАЯ ЭМИГРАЦИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ 1980–2005 гг.: библиометрический анализ Екатеринбург 2009 Федеральное агентство по образованию ГОУ ВПО Российский государственный профессиональнопедагогический университет Учреждение Российской академии образования Уральское отделение А. А. Пронин РОССИЙСКАЯ ЭМИГРАЦИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ 1980 – 2005 гг.: библиометрический анализ Монография Екатеринбург УДК 314.743 (091) ББК Т3(2)- П Пронин...»

«Министерство образования и науки Украины ГОСУДАРСТВЕННОЕ ВЫСШЕЕ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ГОРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Р.Н. ТЕРЕЩУК КРЕПЛЕНИЕ КАПИТАЛЬНЫХ НАКЛОННЫХ ВЫРАБОТОК АНКЕРНОЙ КРЕПЬЮ Монография Днепропетровск НГУ 2013 УДК 622.281.74 ББК 33.141 Т 35 Рекомендовано вченою радою Державного вищого навчального закладу Національний гірничий університет (протокол № 9 від 01 жовтня 2013). Рецензенти: Шашенко О.М. – д-р техн. наук, проф., завідувач кафедри будівництва і геомеханіки Державного вищого...»

«Министерство образования Республики Беларусь УЧРЕЖДЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ ГРОДНЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ЯНКИ КУПАЛЫ Э.С.ЯРМУСИК КАТОЛИЧЕСКИЙ КОСТЕЛ В БЕЛАРУСИ В ГОДЫ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ (1939–1945) Монография Гродно 2002 УДК 282: 947.6 ББК 86.375+63.3(4Беи)721 Я75 Рецензенты: доктор исторических наук, профессор кафедры истории Беларуси нового и новейшего времени БГУ В.Ф.Ладысев; кандидат исторических наук Григорианского университета в Риме, докторант Варшавского университета имени...»

«Издания, отобранные экспертами для Центральной научной библиотеки УрО РАН (май-июль 2009) – оценка: для Института Дата Издательство Оценка Издание Группа Институт Эксперт ISBN Меховский, М. Трактат о двух Сарматиях : [перевод] / Матвей Меховский; [авт. предисловий: А. И. Приобрести ISBN Цепков, Б. Греков ; авт. введения С. Смирнова для Исторические 32 Институт истории 5Александрия Аннинский]. - Рязань : Александрия, Надежда библиотеки науки 94460- и археологии 2009. - XI, [I], 494, [1] с. : ил....»

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК МУЗЕЙ АНТРОПОЛОГИИ И ЭТНОГРАФИИ ИМ. ПЕТРА ВЕЛИКОГО (КУНСТКАМЕРА) РАН И. Ю. Котин ТЮРБАН И ЮНИОН ДЖЕК Выходцы из Южной Азии в Великобритании Санкт-Петербург Наука 2009 Электронная библиотека Музея антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамера) РАН http://www.kunstkamera.ru/lib/rubrikator/03/03_03/978-5-02-025564-7/ © МАЭ РАН УДК 314.74+316.73(410) ББК 63.5 К73 Утверждено к печати Ученым советом МАЭ РАН Рецензенты: д-р истор. наук М.А. Родионов, канд. истор....»

«ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА: два века образования и науки УДК 34 ББК 67Г Ю70 Печатается по решению Юбилейной комиссии по издательской деятельности Казанского университета Научный редактор доктор юрид. наук, профессор И.А.Тарханов Редакционная коллегия: профессор Р.М.Валеев, профессор Ф.Р.Сундуров, профессор М.В.Талан, фотоснимки И.Ф.Сафина Ю70 Юридический факультет Казанского университета: Два века образования и науки. – Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. – 180 с. ISBN...»

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК МУЗЕЙ АНТРОПОЛОГИИ И ЭТНОГРАФИИ им. ПЕТРА ВЕЛИКОГО (КУНСТКАМЕРА) РАН Ю.В. Иванова Бучатская PLATTES LAND: СИМВОЛЫ СЕВЕРНОЙ ГЕРМАНИИ (cлавяно германский этнокультурный синтез в междуречье Эльбы и Одера) Санкт Петербург Наука 2006 Электронная библиотека Музея антропологии и этнографии им. Петра Великого (Кунсткамера) РАН http://www.kunstkamera.ru/lib/rubrikator/03/03_05/5-02-026470-9/ © МАЭ РАН УДК 316.7(430.249) ББК 63.5(3) И Печатается по решению Ученого совета МАЭ РАН...»














 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.