WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

«С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов, М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин, Н.А. Хаванский, Н.А. Гаганова, Е.С. Казак Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России Москва ...»

-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов,

М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин,

Н.А. Хаванский, Н.А. Гаганова, Е.С. Казак

Межуровневое взаимодействие

органов государственной власти

в России

Москва

Научный эксперт

2011

УДК 342.24

ББК 67.400

М 43

Сулакшин С.С., Малчинов А.С., Глигич-Золотарева М.В., Лексин В.Н., Хаванский Н.А., Гаганова Н.А., Казак Е.С.

М 43 Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. — М.: Научный эксперт, 2011. — 256 с.

ISBN 978-5-91290-122-5 Монография посвящена проблемам взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими своих полномочий. Для исследования был использован метод углубленного интервью исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С целью решения выявленных проблем разработан проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Книга предназначена для руководителей органов законодательной и исполнительной власти, депутатов, правоведов, научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся проблемами федерализма, вопросами взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

УДК 342. ББК 67. ISBN 978-5-91290-122-5 © Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, Оглавление ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Методология разработки эффективного закона

1.1. Основы методологии законопроектирования

1.2. Основные понятия

ГЛАВА 2. Советский и зарубежный опыт взаимодействия центральных и региональных органов государственной власти........... 2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий в СССР

2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия органов власти

ГЛАВА 3. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации

3.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов государственной власти

3.2. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации

3.3. Практика судебно-конституционного разрешения межуровневых коллизий

ГЛАВА 4. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»................ 4.1. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

4.2. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

4.3. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Литература

Сведения об авторах

ВВЕДЕНИЕ

Эффективность системы государственного управления региональным развитием России во многом зависит от того, насколько четко и слаженно в процессе осуществления ими своих полномочий взаимодействуют между собой федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Дело в том, что в настоящее время более половины федеральных законов, а также подзаконных актов федерального уровня, регламентирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, предусматривают обязательность согласования действий федеральных и региональных органов власти. При этом в большинстве случаев не определяется, в каких именно организационных формах и в виде каких конечных результатов должно осуществляться такое взаимодействие и согласование. Часто на практике ввиду правовой неурегулированности возникают спорные ситуации, касающиеся выбора процедур и форм взаимодействий органов государственной власти.

Современная практика согласования интересов и организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ не имеет нормативного закрепления за исключением единичных случаев, которые могут не приниматься во внимание из-за фрагментарности регулируемых ими предметов и узости круга субъектов взаимодействий. Поэтому совершенно очевидно, что необходимо правовое закрепление механизмов инициирования, организации взаимодействия, реализации и контроля исполнения решений, основанных на согласовании интересов федеральных, региональных, а также местных органов власти.

Необходимость создания эффективных механизмов организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти была осознана еще в 2004 г. Рабочей группой президиума Государственного совета РФ по вопросу совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти была проделана определенная работа по анализу действующего законодательства и выявлению существующих проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов государственной власти. Было проведено анкетирование органов государственной власти субъектов РФ (всего 22 субъекта РФ), большинство из которых указали на наличие множества проблем в сфере взаимодействия с федеральными органами государственной власти.

В результате рабочей группой были подготовлены рекомендации, в соответствии с которыми Президенту РФ было предложено принять соответствующий указ по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а соответствующим органам государственной власти в дальнейшем разработать и принять федеральный закон по указанной проблеме. Однако на 2010 г. на законодательном уровне в этом плане мало что сделано, а субъекты РФ продолжают отмечать значительное несовершенство действующего законодательства в этой сфере.

Выводы о существовании пробелов в регулировании вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов власти подтверждаются результатами анкетирования органов власти субъектов РФ, проведенного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в марте–мае 2009 г.

Проведено свыше 50 углубленных интервью с органами государственной власти субъектов РФ1. Обращают на себя внимание большая заинтересованность и озабоченность органов власти субъектов РФ по поводу сложившихся проблем в сфере взаимодействия их с федеральными властями. Свыше 90% субъектов РФ В углубленном интервью принимали участие законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти следующих субъектов РФ: республики — Алтай, Башкортостан, Дагестан, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Тыва, Чечня, Чувашия, Саха (Якутия); края — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский; области — Астраханская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Ярославская; г. Москва и Ненецкий автономный округ.

указывают на важность и необходимость разработки и принятия нормативного правового акта, направленного на повышение эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Исследование выявило целый ряд нерешенных проблем в сфере организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, к которым, в частности, относятся такие, как:

несовершенство, а в ряде случаев отсутствие правового регулирования процесса разработки нормативных актов, затрагивающих интересы субъектов РФ (в частности, несовершенство процедуры разработки и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и разработки федеральных целевых программ);

слабые информационные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

дублирование функций и полномочий территориальными органами федеральной исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

порядок финансирования полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, включая делегируемые полномочия;

вопросы разграничения государственного имущества;

вопросы недропользования;

другие.

Для решения указанных проблем в настоящей работе обосновывается и предлагается проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который направлен на повышение эффективности взаимодействия федеральных и региональных властей. Законопроект закрепляет формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении ими своих полномочий.

Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прошел публичную апробацию в научных кругах (свыше 30 экспертных заключений), а также в органах государственной власти большинства субъектов РФ2.

Авторы выражают благодарность за помощь в работе органам государственной власти субъектов РФ, принявшим участие в анкетировании.

Авторы будут благодарны за творческие отклики, дискуссионные замечания и предложения читателей настоящей монографии. Авторский коллектив готов продолжить разработки, в том числе требуемых проектов нормативных правовых актов в соответствии с регламентами государственных органов власти. Все, что для этого требуется — это чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, политические деятели, государственные руководители, депутаты парламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.

Предложения можно направлять по адресу: 107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд № 1, 5-й этаж. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору, профессору С.С. Сулакшину.

Тел./факс: (495) 981–57–03/09. E-mail: frpc@cea.ru.

Интернет-портал: www.rusrand.ru.

Заключения на проект федерального закона представили 19 органов государственной власти субъектов РФ: администрация Липецкой области, Липецкий областной Совет депутатов, правительство Калининградской области, Законодательное Собрание Забайкальского края, администрация Новгородской области, Министерство юстиции Мурманской области, Законодательное Собрание Владимирской области, Белгородская областная Дума, правительство Курской области, Государственное Собрание-Курултай Республики Башкортостан, Волгоградская областная Дума, Народный Хурал Республики Бурятия, Законодательное Собрание Краснодарского края, губернатор Калужской области, Сахалинская областная Дума, правительство Нижегородской области, Законодательное Собрание Нижегородской области, губернатор Костромской области, губернатор Ленинградской области.

Методология разработки эффективного закона 1.1. Основы методологии законопроектирования Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходим грамотный юрист, название позвучнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию РФ, например, в части полномочий органов власти разных уровней, и законопроект готов. На практике подобных законов принято много и их характерной особенностью является тот очевидный факт, что от их принятия в жизни ничего не изменяется.

Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит, будет ли новый закон эффективным.

Прежде всего нужно представлять себе, что закон предназначен для правового регулирования общественных отношений. Необходимо точно понимать, о какой сфере общественных отношений идет речь. В настоящем случае речь идет о взаимодействии федеральных и региональных органов государственной власти.

Если есть отношения, то должны быть и их субъекты. Для обсуждаемого закона основные субъекты — это, с одной стороны, Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти, а с другой — субъекты РФ в лице органов государственной власти субъектов РФ.

Если есть субъекты отношений, то у них должны быть интересы. Деятельностью людей движут интересы, интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все эти интересы надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой, следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достигнуть максимального согласования интересов и наименьших потерь или конфликтогенности.

Пока что речь шла о проблемах в области общественных отношений. Определенное правовое регулирование в этой сфере уже существует, например, есть хотя бы положения Конституции РФ.

Однако требуется детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие есть пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы придется принимать впервые в рамках нового закона.

Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство. При этом формируется поле собственно правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.

Но это не все. Необходимо четко понимать, какие ценности являются критерием для формирования формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.

Вооружившись ценностными критериями, адекватными представлениями о наборе субъектов и их интересах, проблемах отношений и правовых проблемах, требующих решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. Происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.

И только после этого становится возможным формировать структуру нового закона, находить формулы (концепты, принципы) нормативно-правовых регуляций, а затем выписывать сам нормативно-правовой текст.

Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. Закон в результате получает шанс быть эффективным.

В дальнейшем приводятся конкретные уникальные наборы перечисленной атрибутики, необходимой для разработки проекта федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Ценности, на достижение которых направлен проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов госуЦенность — это жизненно или критически важные в силу каких-либо обстоятельств характеристики предмета человеческой деятельности, в данном дарственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяются на основе совершенного в явном виде ценностного выбора.

Выбраны четыре ценностных цели:

1. Баланс интересов РФ и субъектов РФ в сфере их взаимодействия.

2. Ресурсная обеспеченность федеративной системы России.

3. Постоянно самонастраивающийся механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ в связи с эволюцией федеративной системы.

4. Дееспособность механизма государственной власти (качество государственного управления).

Избранные ценности позволяют формировать систему целей.

В качестве целей проекта федерального закона выступают следующие цели:

1. Формирование оптимальных организационных и правовых механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

2. Учет интересов РФ в целом и субъектов РФ при создании организационных, правовых и финансовых механизмов их взаимодействия.

3. Усиление гарантий целостности РФ.

4. Обеспечение реализации гражданами своих конституционных и иных прав и законных интересов на территории всех субъектов РФ.

5. Бюджетно-налоговая обеспеченность системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

6. Обеспечение преемственности и одновременно с этим эволюции системы власти, ее способности адекватно отвечать на вызовы времени.

7. Усиление контрольных механизмов деятельности органов власти и должностных лиц на всех уровнях.

Субъекты интересов в поле действия закона Как показано выше, при проектировании государственноуправленческих решений, в частности, при подготовке проекта федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, интеслучае в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

ресы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта.

Кто входит в их состав?

Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдельной личности, каждого конкретного человека должен учитывать любой закон.

Во-вторых, субъекты РФ.

В-третьих, Российская Федерация — это, пожалуй, наиболее интегративный субъект, который в той или иной мере «видит»

интересы всех остальных субъектов отношений и должен их балансировать. Но у РФ, как у государства, тоже есть свои неотъемлемые интересы, которые в законе следует учитывать, так как их неудовлетворенность в предельных случаях может приводить даже к эрозии территориальной целостности и неизбежно вызывать вслед за этим деградацию механизма защиты интересов субъектов РФ и конкретного человека.

Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, которые необходимо учесть при разработке закона? Перечислим субъекты отношений с их потребностями, которые будут учитываться в законопроекте.

I. Человек 1. Достойный и равный уровень жизни во всех субъектах РФ.

2. Реальная возможность реализации своих конституционных и иных прав и законных интересов на территории каждого субъекта РФ.

3. Эффективная коммуникация человека с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (в том числе в решении кадровых вопросов).

II. Субъекты Российской Федерации 1. Реальное участие субъектов РФ в формировании федеральной политики, принятии нормативных правовых актов на федеральном уровне.

2. Учет мнения субъектов РФ при принятии нормативных правовых актов на федеральном уровне.

3. Субъектный эгоизм (экономический, этнический, политический), местничество, выражающиеся в заинтересованности в максимально возможных дотациях, выгодном распределении нормативов отчисления в бюджеты субъектов РФ.

4. Устойчивое социально-экономическое развитие субъекта РФ.

5. Заинтересованность в сохранении и развитии локальных этнорелигиозных, языковых, культурных традиций.

6. Независимость от федерального центра в решении вопросов региональной кадровой политики в субъекте РФ (в том числе в вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ).

III. Российская Федерация 1. Управляемость страны, субъектов РФ в отдельности.

2. Стабильное и устойчивое развитие РФ в целом.

3. Эффективность механизмов взаимодействия РФ и субъектов РФ.

4. Преодоление местничества, раздробленности, обеспечение единства управления, факторов развития и жизни (экономической, социальной, культурной, гуманитарной, безопасности и др.) в стране в целом.

5. Обеспечение федеральных функций обороны, безопасности, внешних обязательств, единства стандартов, валюты, цивилизационно-ценностных русских (российских) накоплений.

6. Стремление к перецентрализации государственной власти.

Именно исходя из представленного перечня конкретных интересов, которые очевидным образом сталкиваются, анализировались проблемы, включая правовые, требующие регулирования в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

В обыденном бытовом общении, в научных определениях или в энциклопедических словарях, конечно же, есть те или иные трактовки всех терминов и понятий, которые будут использоваться в конструируемом законе. Однако при их использовании в правовом документе определения должны получить точный, минимально интерпретируемый смысл, чтобы закон был однозначным и работоспособным. Для целей обсуждаемого закона требуют своего законодательного закрепления следующие основные понятия:

правовой акт — официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленном порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений;

Доктрина регионального развития Российской Федерации — нормативный правовой акт государственно-управленческого характера, определяющий содержание государственной региональной политики Российской Федерации, включая ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения на долго-, средне- и краткосрочную перспективы;

предмет ведения Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции Российской Федерации;

предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее — предмет совместного ведения) — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации к компетенции Российской Федерации и к компетенции субъектов Российской Федерации;

предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации;

компетенция органов государственной власти — совокупность полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметам ведения субъектов Российской Федерации;

полномочия органов государственной власти — права и обязанности органов государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно властных действий;

согласование с федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации2 — установленная процедура, в соответствии с которой обязательно требуется согласие соответствующего федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственно-властного действия;

согласие федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации — решение (разрешение) федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственновластного действия, являющееся результатом согласования;

учет мнения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации — установленная процедура, в соответствии с которой требуется выяснить мнение федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также использовать это мнение в качестве фактора, который принимается во внимание при принятии решения в ходе осуществления соответствующего полномочия;

эффективность взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации — результативность в достижении установленных целевых параметров в соответствующих сферах взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 12 ноября 2003 г. № 17-П о конституционности положений Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», в соответствии с которым «участие субъектов Российской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне носит субсидиарный характер в форме предварительного согласования в целях более полного обеспечения учета их потребностей и законных интересов при условии, что такое участие не должно предопределять окончательное решение вопроса, создавать дискриминирующие либо необоснованно благоприятствующие условия». Вместе с тем представляется, что согласование и согласие соотносятся между собой как процедура и принятое в ходе ее реализации решение.

Советский и зарубежный опыт взаимодействия центральных и региональных органов государственной власти 2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий Взаимодействие органов власти разных уровней в советский период происходило в рамках административно-командной системы, в которой практически вся власть была сосредоточена в руках аппарата центральных органов управления. Для административно-командной системы советского периода было характерно централизованное директивное планирование, органы власти и предприятия действовали в соответствии с полученными из верхних эшелонов управления плановыми заданиями1. Среди методов управления предпочтение отдавалось организационно-техническим, административным и идеологическим методам. Правовые и экономические формы и методы управления играли второстепенную роль. С точки зрения особенностей взаимодействия органов власти государственного и муниципального уровней предпочтение отдавалось методам приказа, требования, запрета, ответственности и принуждения (методы убеждения, стимулирования и дозволения играли факультативную роль)2.

Фактическая организация власти в советском государстве довольно сильно отличалась от конституционно установленной.

Основные «разрывы» между конституционными установлениями и советской реальностью прошли по следующим направлениям:

руководящая роль партийных органов в системе взаимодействия органов власти разных уровней; место и роль советов в системе власти; практическая реализация принципа демократического централизма в системе взаимодействия органов власти разных уровней.

См.: Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М.

См. подробнее: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2006. С. 49–51.

Была велика руководящая роль партийных органов в системе взаимодействия органов власти разных уровней. Организация власти в СССР проходила под руководством в первую очередь партийных органов. Руководство Коммунистической партии всей советской федерацией провозглашалось главным условием ее успешного развития3. Государственное строительство следовало за партийным.

Характер самой партии при этом был жестко централизованным.

VIII съезд РКП(б) постановил: «Необходимо существование единой централизованной коммунистической партии с единым ЦК, руководящим всей работой партии во всех частях РСФСР»4. Впоследствии была введена четкая система ротации кадров в региональных и местных партийных органах, которая способствовала сохранению над ними жесткого контроля со стороны Центрального комитета.

Другим принципом советского государственного права был принцип проведения народовластия в лице Советов депутатов трудящихся. Через советы проводилось руководство Коммунистической партией всей советской федерацией5.

На начальном этапе советского федерализма система советов регионального уровня (уровня автономных образований) была достаточно независима от центральных органов и самостоятельно формировала структуру власти на своей территории. Однако уже в 1920-е годы власть стремительно начинает «перетекать» от советов к партийным органам в центре и на местах. Повышенная степень самостоятельности органов власти регионального уровня была продуктом начального этапа революционных преобразований. Полновластие местных и региональных советов — это был лозунг, направленный на разрушение имперского аппарата управления обширными территориями страны, он был не целью, а средством достижения «диктатуры пролетариата под руководством Коммунистической партии». На определенном этапе, когда пришло время воссоздавать аппарат управления страной после завершения гражданской войны, тенденции децентрализации при формировании системы региональной власти уступили место тенденциям жесткой централизации.

См.: Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве.

Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1961. С. 12, 15–16.

КПСС в резолюциях и решениях. Ч. 1. 1954. С. 433.

См.: Равин С.М. Указ. соч. С. 15–16.

Компетенция советов была намечена Конституцией РСФСР 1918 г. в довольно общем виде. Советы имели предметом своей деятельности проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти, принятие мер по поднятию территории в культурном и хозяйственном отношении, разрешение всех вопросов, имеющих «чисто местное значение», объединение всей советской деятельности в пределах конкретной территории. В данном перечне только первый пункт предусматривает подчинение местной власти федеральному правительству, остальные относятся к предметам автономной деятельности советов регионального уровня. Конституция не давала четких указаний относительно того, где начиналось и кончалось автономное «объединение всей советской деятельности» на местах и где проходила линия, отделяющая вопросы «чисто местного значения» от других.

При такой неопределенности законодательной нормы совершенно естественным было, с одной стороны, бесконтрольное расширение местной компетенции и основанной на ней автономии, а с другой — столь же безграничное ее сужение в пользу постановлений высших органов советской власти. Впоследствии действительно произошел массированный отход от первоначальной независимости советов в сторону жесткой вертикали власти на уровне субъектов советской федерации.

Третий принцип советского государственного права — это реализация демократического централизма в государственном устройстве и во взаимодействии органов власти разных уровней.

Демократический централизм как организационный принцип коммунистической партии был установлен и как организационный принцип советской федерации6. При этом «централизм»

означал управление государством из единого центра, безусловное подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, меньшинства большинству. «Демократизм» же подразумевал выборность органов государственной власти и управления снизу доверху, их подотчетность и сменяемость, широкое участие В.И. Ленин писал: «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма». См.: Ленин В.И.

Сочинения. Т. 27. С. 186.

масс в управлении государством, предоставление местам широкой инициативы в постановке и разрешении местных вопросов7.

Среди форм проявления демократического централизма — руководство Союзом ССР союзными и автономными республиками. В результате планирующей и организаторской деятельности общесоюзных государственных органов в отношении органов власти и управления союзных и автономных республик устанавливалась постоянная связь между всеми звеньями общесоюзных и республиканских государственных органов и достигалась возможность полного соблюдения общегосударственной дисциплины, социалистической законности, планомерное развитие народного хозяйства8.

Особенно остро проблема практического обеспечения действия принципа демократического централизма встала на региональном уровне органов управления. Органы исполнительной власти союзных и автономных республик подчинялись всероссийским и всесоюзным органам управления по отраслевому принципу. Часть компетенции органов власти союзной республики передавалась высшим органам союзного государства (Всероссийскому съезду Советов, ВЦИК и Совету Народных Комиссаров), при этом республиканские органы не сливались с союзными, что породило характерный признак союзного строя — параллельное существование на территории субъектов федерации двух властей: федеральной, действующей от имени и по поручению центральной власти, и региональной (местной), которая действует в интересах и по поручению высшей государственной власти союзной республики9.

В договорах, заключенных РСФСР с ее федеративными частями, этот вопрос решался следующим образом. Федеральная власть прямо назначала своих особых уполномоченных в составе правительства автономной республики, причем последние в пределах круга дел, предоставленных центральной властью, обладали правом решающего голоса. Таким образом, на региональном Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960. С. 63.

Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой Советской Конституции. М.: Изд-во Московского университета, 1977. С. 59, 60, 119.

См.: Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. Москва-Петроград: Госиздат, 1923. С. 383.

уровне организации исполнительной власти принцип демократического централизма породил другой принцип — «двойного подчинения».

К автономному ведению республик в составе РСФСР относились дела по ведомству народных комиссариатов внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия. Эти народные комиссариаты субъектов советской федерации, обладавшие автономной компетенцией, были связаны с центром и ответственны непосредственно перед ВЦИК. Однако такая ответственность не должна была исключать (но на практике практически исключала) их ответственность перед съездом советов автономной республики, который их избирал и давал им свои постановления для исполнения. В автономных республиках, таким образом, независимо от федеральной компетенции, в пределах которой республиканские народные комиссариаты были целиком подчинены федеральным, имелась и область автономного правительства10.

ВЦИК являлся по конституции не только исполнительным, но и «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом». То же относилось и к другим исполнительным комитетам всех уровней. Несмотря на провозглашение принципа полновластия советов реально сложилась ситуация присвоения власти исполкомами. Формально совет являлся высшей властью в пределах конкретной территории, именно он избирал исполнительный комитет. Поскольку на местном уровне совет собирался достаточно часто, то в особой передаче исполкому полномочий совета не было необходимости. Однако съезды советов более высоких уровней (в том числе субъектов советской федерации) уже не могли собираться так часто, по причине чего взаимоотношения советов с их исполкомам имели совсем иной характер.

Согласно конституции, в период между съездами исполкомы являлись такой же высшей властью, как и сами съезды. С течением времени положение исполкомов укрепилось, их постановления перестали отменяться со стороны съездов. Постановлениями 9-го Всероссийского съезда Советов были увеличены сроки переизбрания исполкомов — до одного года. Тем самым был усилен См.: Декреты ВЦИК и Сов.Нар.Ком. № 11, 109 // Сборник важнейших декретов Народного Комиссариата по делам национальностей. Ст. 23.

отрыв исполкомов от съездов и ослаблена надзирающая, контролирующая и руководящая роль последних. Советы превратились в исключительно голосующие собрания, с которыми исполкомы считались все меньше и меньше. По всей стране создалась картина едва ли не полновластия исполкомов11.

В период растущей централизации проявилась и другая опасность — союзный законодатель стремился не столько к укреплению влияния съездов на исполкомы, сколько к установлению зависимости последних от центра. Укрепление указанной зависимости шло в направлении иерархического подчинения нижестоящих исполкомов вышестоящим, в направлении создания вертикали органов управления. Этот процесс уже в самом скором времени привел к ослаблению связи между исполкомами, советами и съездами в пользу центральных ведомств на всех уровнях. Централизация обострила проблему двойного подчинения, которая постепенно стала проблемой тройного подчинения. Исполнительные комитеты были подчинены вышестоящему исполнительному комитету, ВЦИК и СНК. Сближение административных органов центра с исполкомами регионального уровня привело к непосредственному объединению и подчинению всех специальных учреждений центра на местах именно исполкомам.

Но процессы пошли далее, и со временем уже исполкомы субъектов советской федерации постепенно превращались в передаточные канцелярии центральных ведомств, поскольку зависимость отделов нижестоящих через отделы вышестоящие от центральных ведомств была прямой и непосредственной. Право непосредственных сношений отделов с вышестоящими органами минуя исполкомы шло на пользу ведомственной централизации, работающей «через голову» исполкомов. Народные комиссариаты и отделы исполнительного комитета имели право непосредственного сношения с соответствующими отделами нижестоящих исполнительных комитетов, они обязаны были только уведомить те исполкомы, которые они «минуют». При этом только «распоряжения, имеющие особо важное значение», одновременно сообщались и тем исполкомам, при которых находились отделы, в целях контроля со стороны последних. Исполкомам в этой схеме остались весьма ограниченные права в отношении их собственСм.: Рейснер М.А. Указ. соч. С. 388–389.

ных отделов — право закрытия существующих отделов и образования новых — что, однако, также делалось по соглашению с соответствующим народным комиссариатом с утверждения Совнаркома.

В модели демократического централизма необходимо отметить и такую характерную его черту, как уже упомянутый принцип двойного (тройного и т.д.) подчинения. Отделы исполкомов были подчинены советам, исполкомам, вышестоящим отделам и партийным органам. Исполкомы, в свою очередь, — своим советам, вышестоящим исполкомам, народным комиссарам и партийным органам. Советы и съезды — вышестоящим советам и съездам и партийным органам. Фактический центр принятия решений был на уровне центральных органов (в том числе партийных) и отделов местных исполкомов. Положения, устанавливающие права народных комиссариатов по отношению к местным отделам, должны были быть выработаны каждым народным комиссариатом и утверждены ВЦИК, поскольку степень зависимости каждого из отделов исполкома от соответствующего народного комиссариата могла быть установлена лишь по отношению к каждому комиссариату в отдельности.

Таким образом, можно выделить следующие особенности взаимодействия органов власти разных уровней. Ключевую роль в управлении страной во времена советской федерации играли партийные органы, исполнительно-распорядительные функции при них осуществлялись исполкомами и их отделами. Советам в этой системе отводилась церемониальная роль. При этом наблюдалось постоянное повышение руководящей роли СССР в отношении союзных и автономных республик, усиление значения общесоюзного законодательства, расширение планирующей деятельности общесоюзных государственных органов. Это объясняется тем, что система региональных и местных советов возникла не как цель государственного строительства, а как средство разрушения имперской системы территориального управления. Когда же советская система выполнила эту свою функцию, то уже к началу 1920-х годов началось ее постепенное свертывание. К 1930-м годам управление страной стало жестко централизованным, органы власти субъектов советской федерации были наделены в основном исполнительно-распорядительными функциями под контролем партийных и отраслевых органов исполнительной власти союзного уровня.

Органы власти территорий и их взаимодействие Советская Россия возникла как унитарное государство, в первое время она формально делилась только на административные единицы. Однако в результате осуществления права наций на самоопределение территория Российской Советской Республики уже в 1917 г. начала стремительно сокращаться. В условиях распада в январе 1918 г. Российская Советская Республика была провозглашена федерацией12. Субъекты советской федерации, автономные республики присвоили себе столь широкие права, что было трудно отличить их от независимых государств. Для государственного механизма автономных образований того периода характерно наличие в их составе разнообразных и чрезвычайных органов власти (разного рода военно-революционных комитетов, чрезвычайных комиссаров, чрезвычайных съездов и пр.), однако впоследствии появляется тенденция образования органов власти и управления, по названиям и функциям сходных со всероссийскими (ЦИКов, СНК, наркоматов).

Правовой и фактический статус АССР с течением времени менялся. Если в 1918 г. некоторые из них имели свои вооруженные силы, участвовали во внешних сношениях, управляли транспортом, осуществляли денежную эмиссию, то уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, а в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы власти АССР с этого момента занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы: руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой — в этих областях права АССР в течение длительного периода остаются достаточно широкими. Эволюционирует и статус автономий. Если в 1918 г. автономию трудно отличить от независимой республики, то уже в 1921 г. разница между ними вполне осязаема.

С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти.

III Всероссийский съезд Советов принял ленинскую Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и в ее развитие — резолюцию «О федеральных учреждениях».

Таким образом, обстановка первых месяцев советской власти обусловила широчайшую компетенцию органов власти регионального и местного уровней. Губернские и областные советские органы осуществляли такие же функции, что и органы автономных и даже независимых советских республик, вплоть до руководства вооруженными силами и внешних сношений. По мере укрепления советского государства статус указанных органов постепенно вводился в соответствующие рамки.

Автономная республика по Конституции РСФСР 1918 г. признавалась высшей формой советской автономии14. Формально она относилась к государственным образованиям по своему федеративному статусу, характеру своих прав и структуре. Среди признаков правового положения автономной республики выделялись наличие конституции, осуществление законодательной деятельности, распоряжение территорией (хотя автономная республика формально не имела права выхода из СССР), наличие гражданства и системы государственных органов, принятие и осуществление государственного плана и государственного бюджета, представительство в Совете Национальностей. Автономные республики осуществляли деятельность во всех областях хозяйственного и культурного строительства, относящихся к ее компетенции.

Однако в тексте конституции специфика автономных областных союзов по сравнению с административно-территориальными единицами РСФСР проявлялась довольно слабо. Так, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа подлежали в том числе вопросы установления компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР. Отсюда следует, что автономные областные союзы в значительной мере были подчинены в своей деятельности общероссийским органам. Порядок формирования съездов советов автономных областных союзов ничем не отличался от аналогичного порядка обычных областей. В границах своего ведения областной съезд советов объявлялся высшей властью в пределах области, Принята на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

Существовали еще и такие формы автономии, как автономные области и национальные районы.

в период между съездами такой властью являлся Исполнительный комитет (ст. 55, 56). К компетенции областных органов советской власти, согласно ст. 61 Конституции РСФСР, относились проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти, принятие всех мер по поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение, и объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Согласно ст. 62 Конституции РСФСР, съездам советов автономных образований и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля деятельности нижестоящих советов, а также право отмены их решений с извещением об этом в важнейших случаях центральной советской власти. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при советах и исполнительных комитетах автономий образовывались соответствующие отделы во главе с заведующими отделами (ст. 63).

Съезды советов и их исполнительные комитеты автономий обладали в отношении нижестоящих органов власти важным правомочием — они утверждали полугодовые и годовые сметы доходов и расходов местных советов. Исходя из того же принципа сметы органов советской власти регионального уровня утверждались ВЦИК и Советом Народных Комиссаров — СНК (ст. 86).

В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов — высший орган власти, ВЦИК — высший орган власти в период между съездами советов, СНК — орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы. 30 ноября 1918 г. был учрежден чрезвычайный орган — Совет рабочей и крестьянской обороны, который в условиях гражданской войны обладал всей полнотой полномочий по мобилизации сил и средств отраслей народного хозяйства на военные нужды и координировал работу ведомств. Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который получил широкие права в области организации производства, распределения и государственных финансов.

Централизованно составлялись планы, распределялось сырье, принималась и распределялась продукция. ВСНХ объединял и направлял деятельность всех центральных и местных регулирующих органов и обладал широкими полномочиями в сфере управления экономикой. Все экономические законопроекты поступали в СНК через ВСНХ, ему передавалось управление национализированными предприятиями.

Оперативное повседневное руководство предприятиями было сосредоточено в основном в главных комитетах, подчинявшихся ВСНХ15. При местных советах сохранились совнархозы. В их ведении находилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ, но продукция этих предприятий находилась на учете центральных органов и распределялась ими. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Ее слабыми сторонами стали разобщенность предприятий, чрезмерная централизация снабжения, отсутствие заинтересованности местных органов в результатах деятельности предприятий, бюрократизм и волокита16.

Вехой в процессе строительства системы власти на уровне субъектов советской федерации стала Конституция СССР 1924 г.17 Согласно положениям Договора об образовании СССР, являвшемся составной частью данной Конституции, РСФСР вошла в состав СССР, на нее было распространено законодательство СССР и юрисдикция союзных органов власти.

Органы исполнительной власти союзных республик (органы управления) находились в сложной зависимости от союзных органов управления. В союзный СНК входило две разновидности комиссариатов: общесоюзные и объединенные18. Общесоюзные народные комиссариаты имели при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных. Органами объединенных народных комиссариатов, осуществляющими Главнефть, Главсоль, Центромедь и др. До конца 1918 г. было создано 42 главка, к лету 1920 г. их было 49. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями.

См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.

С. 156–157.

Постановление II Съезда Советов СССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.

Объединенными народными комиссариатами СССР являлись высший совет народного хозяйства, народные комиссариаты продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции (ст. 52–54 Конституции).

на территории союзных республик их задания, являлись одноименные народные комиссариаты этих республик. Распоряжения народных комиссариатов СССР могли приостанавливаться ЦИКами союзных республик или их президиумами при явном несоответствии данных распоряжений союзной Конституции, законодательству или законодательству союзной республики.

О приостановке распоряжения ЦИКи союзных республик или их президиумы немедленно сообщали СНК СССР и соответствующему народному комиссару СССР (ст. 59).

Существенную роль в федеративном строительстве на уровне субъектов советской федерации играло Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) (гл. 9 Конституции).

«В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» ОГПУ СССР руководило работой своих региональных и местных органов через уполномоченных при советах народных комиссаров союзных республик, действующих на основании специального положения, утвержденного в законодательном порядке (ст. 61, 62).

В остальном Конституция декларировала самостоятельность союзных республик. В пределах территории каждой союзной республики верховным органом власти являлся Съезд Советов республики, а в промежутках между съездами — ее ЦИК. ЦИКи союзных республик образовывали свои исполнительные органы — советы народных комиссаров. Система власти союзных республик устанавливалась в первую очередь на союзном уровне, а автономных республик — на союзном уровне и уже потом — на уровне республиканском (общероссийском). И хотя в ст. 3 Конституции декларировалось, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в самой Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза, в реальности СССР представлял собой жестко централизованное, фактически унитарное государство, в котором сфера компетенции органов власти союзных и автономных республик была незначительна.

Вместе с тем органы советской власти союзных и автономных республик получили право формального контроля деятельности союзных органов посредством использования механизмов бикамерализма. Согласно ст. 13 и 15 Конституции ЦИК СССР состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Последний формировался из представителей союзных и автономных советских социалистических республик и автономных областей. Союзный Совет и Совет Национальностей по Конституции были равноправными палатами советского парламента. Через участие в работе Совета Национальностей субъекты советской федерации могли, пусть и формально, влиять на решение общесоюзных вопросов. Законопроекты, «восходящие» на рассмотрение ЦИКа СССР, получали силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. Кроме того, ЦИК имел право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения своего президиума, а также съездов советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на территории Союза ССР (ст. 20, 22–24). Предоставление органам власти союзных и автономных республик прав в законодательной сфере на союзном уровне призвано было компенсировать построение исполнительной власти в СССР по принципу жесткой централизованной вертикали.

СНК СССР — высший общесоюзный орган исполнительной власти — издавал декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР. Опротестовать решения СНК могли только ЦИКи союзных республик и их президиумы в Президиум ЦИКа СССР, да и то — факт опротестования не приостанавливал их исполнения (ст. 38, 42). Иные вопросы организации власти в автономных республиках Конституция СССР 1924 г. не оговаривала, оставляя регулирование второстепенных вопросов организации региональной и местной власти на уровне конституций союзных республик.

В соответствии с Конституцией СССР в 1925 г. была принята новая Конституция РСФСР19, конкретизировавшая организацию власти в автономных республиках в составе РСФСР. Согласно ст. 3 Конституции, носителем Верховной власти в РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — ВЦИК. Их ведению подлежало в числе прочего установление Постановление XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218; Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 118.

26 мая.

в соответствии с законодательством СССР плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории РСФСР, а также отмена постановлений съездов советов автономных республик и автономных областей, нарушающих Конституцию или постановления верховных органов РСФСР (ст. 17). Конституции автономных республик утверждались высшими законодательными органами РСФСР, которые также были наделены правомочиями по установлению границ автономных республик, их административно-территориального деления, по разрешению споров между ними, а также по отмене их решений. Автономные республики функционировали в соответствии с общероссийским народнохозяйственным планом, который утверждался высшими органами РСФСР.

Все государственные доходы и все расходы РСФСР, включая доходы и расходы входящих в нее автономных республик, объединялись в общегосударственном бюджете РСФСР, который входил как составная часть в единый государственный бюджет Союза ССР. Государственные же доходы и расходы автономных республик, входящих в состав РСФСР, после принятия их СНК и ЦИКами и рассмотрения СНК РСФСР, утверждались ВЦИКом в качестве составных частей бюджета РСФСР (ст. 76, 77, 80). Для статуса и объема полномочий органов власти субъектов советской федерации того периода немаловажным фактором была крепкая финансовая связь между членами федерации, которая фактически приводила к полному единству смет и кассы всего союза. Не только отдельные советы и советские объединения, но и все союзные и автономные республики финансировались из центра по единой и общей смете.

Органами отраслевого управления в СССР считались общесоюзные и объединенные наркоматы. Общесоюзные наркоматы имелись только в СССР20; объединенные наркоматы имелись в союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза ССР руководили соответствующими наркоматами республик. Третью группу составили республиканские наркоматы, которые имелись только в союзных республиках. Развитие экономики страны, проведение коллективизации и индустриализации привело к необНаркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почты и телеграфа.

ходимости внесения изменений в аппарат управления народным хозяйством. В процессе разработки первого пятилетнего плана значительно повысилась роль планирующих органов — СНК СССР принял постановление о работе Государственного планового комитета.

Конституция СССР 1936 г.21 привнесла правовые новеллы в конституционно-правовое регулирование системы органов власти и управления союзных и автономных республик и порядок их взаимодействия. В соответствии с гл. V Конституции СССР СНК СССР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом СССР и издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР.

СНК СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских наркоматов и других подведомственных ему хозяйственных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной. Центральными органами государственной власти по Конституции СССР 1936 г. были 8 общесоюзных наркоматов и 10 союзно-республиканских наркоматов. Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР, имевшие право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции и проверяли их исполнение.

Согласно ст. 79 Конституции СССР, высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти союзной республики являлся совет министров, его председатель по должности входил в состав Совета министров СССР. Число и отраслевая специализация республиканских министерств зависели от структуры Правительства СССР, точнее от того, сколько в нем было общесоюзных и союзно-республиканских министерств.

Общесоюзные министерства руководили порученной им отраслью на всей территории СССР непосредственно либо через назначаемые ими органы, союзно-республиканские министерства, как правило, через одноименные министерства союзных республик и управляли непосредственно лишь ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР (ст. 75, 76).

Утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.

Совет министров союзной республики имел право приостанавливать постановления и распоряжения советов министров автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов советов депутатов трудящихся краев, областей и автономных областей. Министры союзной республики руководили отраслями государственного управления, входящими в компетенцию союзной республики, и издавали в пределах компетенции соответствующих министерств приказы и инструкции. Существовало две разновидности министерств союзной республики: союзно-республиканские и республиканские.

союзно-республиканские министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь как совету министров союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству СССР. Республиканские министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь непосредственно совету министров союзной республики (ст. 84–88).

Согласно ст. 14 (п. «е» и «л») Конституции, ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежало утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов всех уровней.

Экономическая основа функционирования страны находилась в ведении Союза ССР и лишь отчасти — РСФСР. В компетенции Союза ССР по Конституции СССР 1936 г. находились основы внешней политики и организации обороны страны, определение состава Союза ССР, принятие основных начал общесоюзного законодательства, руководство централизованными отраслями народного хозяйства. В остальных вопросах Конституцией закреплялось полновластие союзных республик.

Положения о взаимодействии органов власти разных уровней были расширены в Конституции РСФСР 1937 г.22 Ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и управления подлежали утверждение конституций автономных советских социалистических республик, представление на утверждение Верховного Совета СССР Утверждена Постановлением Чрезвычайного ХVIII Всероссийского съезда Советов от 21 января 1937 г. (с изм. и доп., принятыми ВС РСФСР 16.07.1938 г., 29.07.1939 г., 2.06.1940 г., 5.04.1941 г.). Документ не опубликован.

образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и областей в составе РСФСР, утверждение границ и районного деления автономных республик и автономных областей, а также руководство осуществлением бюджетов автономных республик и местных бюджетов краев и областей (п. «б», «в», «г», «л» ст. 19). Президиум Верховного Совета РСФСР имел право отмены постановлений и распоряжений СНК автономных республик в случае их несоответствия закону (ст. 17, 20, 21, 33).

Высшим исполнительным и распорядительным органом РСФСР являлся СНК РСФСР. Постановления и распоряжения СНК РСФСР были обязательны для исполнения на всей территории РСФСР. СНК РСФСР направлял и «проверял» работу СНК автономных республик, имел право приостанавливать действие их постановлений и распоряжений (ст. 44–46). Специфической формой связи автономных образований с центром являлись их постоянные представительства в Москве. Первым из них стало представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Несколько позже возникли представительства других автономных единиц. Первоначально они аккредитовались при ВЦИК и СНК, а с 1920 г. были переданы в ведение Наркомнаца.

В организации управления народным хозяйством просматривался курс на дальнейшее усиление общесоюзных начал. Произошла практически полная ликвидация системы местного самоуправления и замена ее системой партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному положению и Конституции СССР 1937 г. советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах.

Вопросы нормативного регулирования от советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и партийным органам. Шел также процесс формирования системы управления в промышленности. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по территориальному принципу. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло разукрупнение старых и создание новых наркоматов23.

См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 163–167.

С началом Великой Отечественной войны система управления страной кардинально перестроилась, были созданы чрезвычайные органы власти и управления. 23 июня 1941 г. образована Ставка Главного командования Вооруженных Сил СССР (10 июля переименована в Ставку Верховного Главнокомандования), куда входили члены Политбюро ЦК ВКП(б) и Наркомата обороны.

30 июня 1941 г. создан Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший всю полноту власти в стране, распоряжения ГКО обязаны были выполнять все организации и лица. В союзных и автономных республиках ГКО действовал через своих уполномоченных, в том числе через существовавшие государственные, партийные и общественные органы. В 65 городах СССР в период 1941–1942 гг. были созданы городские комитеты обороны, в которые входили представители советских, партийных органов, руководящие работники органов НКВД и военного командования. Сохраняли свои функции СНК и советы, еще большую роль стали играть партийные органы всех уровней.

В сентябре 1945 г. ГКО был упразднен, его функции переданы СНК СССР. В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик.

В марте этого года Верховный Совет СССР принял закон о преобразовании СНК СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие советы министров, а наркоматов — в министерства. Возобладала тенденция к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменился обратным процессом. В 1948–1949 гг. произошло объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских.

Процесс создания и упразднения ведомств шел беспрерывно, часто без должных на то оснований. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению бюрократических методов работы.

К началу 1950-х годов в связи с восстановлением народного хозяйства, расширением масштабов производства и усложнением хозяйственных связей, командно-административная система начала входить в противоречие с реальными общественными отношениями. Прежде всего неэффективность системы начала проявляться в управлении хозяйством. В 1954–1955 гг. была проведена крупная реорганизация государственного аппарата, ликвидированы излишние и параллельные организации, учреждения. Были расширены права союзных республик в области планирования производства и капитального строительства, по вопросам развития сельского хозяйства, составления государственного бюджета, в области труда и заработной платы, торговли и т.д.

На фоне озвученного на XXI съезде КПСС (январь–февраль 1959 г.) вывода о полной и окончательной победе социализма развернулась кампания по повышению роли советов, хотя они продолжали находиться под контролем партийных органов. Руководство страны пришло к необходимости изменения системы хозяйственного управления — составной части административнокомандной системы, основанной на жесткой централизации.

В 1957 г. отраслевая структура управления заменена территориальной, что выражалось в создании советов народного хозяйства (совнархозов) областей и экономических районов. Реформа шла по пути децентрализации управления, расширения прав хозяйствующих субъектов и структурных преобразований. В мае 1957 г.

был принят закон об управлении промышленностью через совнархозы, подчиненные непосредственно советам министров союзных республик24. Одновременно упразднялось 141 министерство союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения. Совнархозы позволили перенести решение многих хозяйственных вопросов на региональный уровень, освободиться от дублирования отдельных видов промышленного производства различными ведомствами, сократить инфраструктурные издержки, возросла оперативность управления предприятиями.

Однако вскоре обнаружились недостатки новой системы: совнархозы управляли не отраслями, а группами предприятий, набирали силу местнические тенденции, возникли затруднения с осуществлением общегосударственного планирования, проведением скоординированной научно-технической политики. Это В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане — 9, Узбекистане — 4, в остальных республиках — по 1.

привело к развитию местнических устремлений регионов и нарушению пропорций и внутренних связей народно-хозяйственного комплекса25.

Основы взаимодействия органов власти разных уровней были установлены Конституцией СССР 1977 г.

Ключевой для понимания системы власти этого периода является ст. 6 Конституции, согласно которой Коммунистическая партия Советского Союза через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвовала в выработке политики советского государства, в управлении государственными и общественными делами. Советы руководили всеми отраслями государственного, хозяйственного и социальнокультурного строительства, принимали решения, обеспечивали их исполнение, осуществляли контроль проведения решений в жизнь исключительно формально (ст. 93).

Союзная республика, согласно ст. 77 Конституции СССР 1977 г., участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР, на Съезде народных депутатов СССР, в Верховном Совете СССР, Президиуме Верховного Совета СССР, Правительстве СССР и других органах Союза ССР. Союзная республика обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР.

По вопросам, относящимся к ее ведению, союзная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения.

Согласно ст. 129 Конституции СССР, Совет министров СССР образовывался Верховным Советом СССР, в его состав входили по должности председатели советов министров союзных республик. Совет министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, не входящие в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР.

В пределах своих полномочий Совет министров СССР обеспечивал руководство народным хозяйством и социальнокультурным строительством, разрабатывал и вносил в Верховный См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.

Совет СССР текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития СССР, государственный бюджет СССР, принимал меры по осуществлению государственных планов и бюджета, представлял Верховному Совету СССР отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета (ст. 131).

Согласно ст. 134 Конституции, Совет министров СССР имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров союзных республик, а также отменять акты министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов. Совет министров СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов (ст. 135)26.

Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении.

В пределах своей компетенции министерства и государственные комитеты СССР издавали акты, организовывали и проверяли их исполнение.

Полномочия, структура и порядок деятельности высших органов государственной власти союзных республик определялись их конституциями и законами (ст. 137, 138). Совет министров союзной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законодательных актов СССР и союзной республики, постановлений и распоряжений Совета министров СССР, организовывал и проверял их исполнение (ст. 140). Согласно ст. 141 Конституции, совет министров союзной респубКомпетенция Совета министров СССР и его президиума, порядок их деятельности, отношения Совета министров СССР с другими государственными органами, перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР определялись законом о Совете министров СССР.

лики имел право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских советов народных депутатов, советов народных депутатов автономных областей. Совет министров союзной республики объединял и направлял работу союзно-республиканских и республиканских министерств, государственных комитетов союзной республики, других подведомственных ему органов. Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты союзной республики руководили порученными им отраслями управления, подчиняясь как совету министров союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству или государственному комитету СССР.

Указанные положения о взаимодействии органов власти разных уровней были в значительной мере воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 г. Исполкомы оставались органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции.

Они сохранили «двойное подчинение» (вышестоящему органу управления и избравшему их совету, решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом или соответствующим советом), но речь о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне не шла.

Экономика СССР, согласно ст. 16 Конституции, составляла единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья производства и распределения. Руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития. Ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежало в том числе (ст. 73):

установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления;

проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны; определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов; разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении;

разработка и утверждение единого государственного бюджета СССР, утверждение отчета о его исполнении; руководство единой денежной и кредитной системой; установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР, определение политики в области цен и оплаты труда;

руководство отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями союзного подчинения; общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения;

решение других вопросов общесоюзного значения.

В 1960–1963 гг. в системе исполнительной власти прокатилась очередная волна преобразований: госкомитеты по отраслям промышленности дробились, ликвидировались, занимались переделом функций, меняли подчиненность. Совнархозы укрупнялись, над ними надстраивались новые управленческие звенья (общесоюзные и республиканские СНХ, ВСНХ и т.д.). Была восстановлена отраслевая система управления промышленностью.

Положение о государственном предприятии расширило права среднего звена управления в планировании и развитии производства27.

Подводя итог анализу механизмов межуровневого взаимодействия органов государственной власти в советский период, можно сделать вывод, что схема взаимодействия характеризовалась целым рядом особенностей, которые в конечном счете способствовали ее демонтажу.

К ним, в частности, относились:

разветвленность системы органов власти, ее многоступенчатость, пересечение функций ее отдельных звеньев и дублирование полномочий;

приоритет административно-командных методов управления, ориентация взаимодействия исключительно на модель «сверху вниз», слабость механизмов обратной связи;

замена реального стимулирования уравнительным подходом, централизацией ресурсов, ужесточением политики ценообразования;

См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.

сильное влияние на процессы управления системой государственной идеологии.

В результате с усложнением объекта управления межуровневое взаимодействие в рамках существующей государственнополитической системы не смогло отвечать актуальным вызовам развивающихся отношений и привело к повышенной забюрократизированности государственной системы и ее отставанию от современных образцов.

2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия Изучение зарубежного опыта организации межуровневого взаимодействия органов государственной власти, особенно в государствах с федеративной формой государственного устройства, представляется необходимым с точки зрения возможности применения эффективных инструментов такого взаимодействия в российской государственно-правовой действительности.

В связи с этим представляется важным проанализировать и найти ответы на следующие проблемные вопросы межуровневого взаимодействия органов государственной власти. Какова роль административно-территориальных образований (субъектов федерации) в процессе разработки и принятия государственных решений общегосударственного значения и, в частности, в законотворческом процессе? Каким образом обеспечивается учет мнения и интересов территориальных субъектов в зарубежных странах? Насколько эффективными за рубежом на сегодняшний день являются такие свернутые в России инструменты межуровневого взаимодействия как договоры и соглашения между центральными и региональными органами власти? Какие механизмы согласования интересов федеральных и региональных органов власти являются наиболее эффективными? Каков баланс между федерацией и ее субъектами в части ресурсного обеспечения реализации своих полномочий и как это влияет на эффективность межуровневого взаимодействия органов власти?

Ответы на указанные вопросы можно найти путем анализа межуровневого взаимодействия органов власти в таких схожих по ряду параметров с Россией федерациях, как Германия, Канада, Австрия и Швейцария. Вместе с тем необходимо понимать, что Российская Федерация — это идентичная и сложная федерация, характеризующаяся множеством специфических особенностей. Поэтому очевидно, что прямая инкорпорация тех или иных механизмов межуровневого взаимодействия представляется необоснованной.

К направлениям межуровневого взаимодействия между органами власти относятся участие и роль субъектов федерации в процессе принятия общегосударственных решений, механизмы учета мнения и интересов субъектов федерации, реализация и контроль полномочий по вопросам совместного ведения федерального центра и его субъектов, ресурсное обеспечение реализации полномочий центральных и региональных органов власти и др. Рассмотрим наиболее важные их них.

Межуровневое взаимодействие органов власти в зарубежных странах при принятии государственноуправленческих решений Традиционно участие субъектов федерации в федеральном законотворчестве обеспечивается посредством учреждения верхней палаты парламента, призванной представлять интересы субъектов федерации. Такие палаты сформированы практически во всех федеративных государствах.

В соответствии со ст. 50 Основного закона ФРГ через бундесрат земли принимают участие в законотворчестве, в управлении федерацией и в делах Европейского союза. Бундесрат (палата земель) состоит из членов правительств земель и представляет интересы земель.

Равенства в представительстве земель в бундесрате нет: каждая земля располагает определенным количеством голосов (от до 6) пропорционально численности населения.

Бундесрат участвует в разработке и принятии федерального законодательства. При наличии неразрешенных разногласий бундесрат может воспользоваться правом вето, причем право вето бывает двух видов. «Суспенсивное» вето может быть преодолено только большинством голосов бундестага, зависящим от числа голосов, которым бундесрат принял негативное заключение. «Абсолютное» вето используется в отношении законов, затрагивающих интересы федерации и земель. Благодаря расширительному толкованию понятия «федеральный закон» (по смыслу Основного закона ФРГ — это закон, затрагивающий отношения между федерацией и землями) абсолютное вето может быть применено почти в 60% случаев рассмотрения законопроектов28.

В ФРГ различаются законы, требующие и не требующие согласия бундесрата. Законы первого вида могут быть приняты лишь при согласии с ними бундесрата. Такой учет интересов земель представляется весьма дальновидным. Можно себе представить, какими трудностями будет сопровождаться реализация закона на местах, если земли изначально выступали против его принятия. Обязательность мнения бундесрата для Бундестага по ряду вопросов, возможность применения палатой земель абсолютного вето создает благоприятные условия для реального учета интересов земель и повышает роль бундесрата в законодательном процессе.

В случае несогласия с федеральным законом, принятым бундестагом, бундесрат имеет право потребовать созыва комитета, образуемого из членов бундестага и бундесрата для совместного обсуждения проектов федеральных законов. Даже если закон не требует обязательного одобрения бундесрата, а согласительные процедуры не дали результатов, бундесрат может заявить протест на такой закон. Протест может быть отклонен соответствующим числом голосов членов Бундестага. Это и есть суспенсивное вето.

Следует отметить, что для российского законодательного процесса проблема отклонения проектов федеральных законов, затрагивающих интересы субъектов РФ, в настоящее время как никогда актуальна. Это связано с тем, что верхняя палата Федерального Собрания РФ — Совет Федерации, призванный, казалось бы, защищать интересы регионов посредством влияния на законотворческий процесс, напротив, превратился в абсолютно несамостоятельный орган власти, утратил свою функциональность представительного органа субъектов РФ.

Приходиться констатировать, что на сегодняшний день лишь ничтожное число предлагаемых органами государственной власти субъектов РФ и Советом Федерации законопроектов находят Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002. С. 189.

в дальнейшем свое воплощение в жизнь (см. более подробно раздел 3.3 настоящего исследования).

Поэтому совершенно очевидно, что постановка вопроса о пересмотре роли Совета Федерации в федеральном законотворческом процессе необходима. Немецкий опыт федерального законотворчества и, в частности, опыт участия верхней палаты в принятии государственно-управленческих решений в этом смысле весьма показателен.

В Канаде парламент также состоит из двух палат: сената — верхней палаты, представляющей интересы провинций и палаты общин. Однако порядок формирования палат имеет свои особенности. Сенат формируется в порядке пропорционального представительства от провинций, разделенных на четыре группы:

Онтарио, Квебек, Приморские провинции и Западные провинции, — по 24 сенатора от каждой группы. Сенаторы назначаются генерал-губернатором пожизненно. Палата общин избирается в соответствии с мажоритарной системой, в соответствии с установленным Конституционным актом Канады 1982 г. количеством представителей от провинций и территорий.

В Австрии участие земель в федеральном законотворчестве обеспечивается посредством верхней палаты парламента — федерального совета (бундесрата), депутаты которого избираются ландтагами (парламентами земель). Земли представлены разным количеством депутатов (от 3 до 12) в зависимости от численности населения. Члены федерального совета не должны входить в состав ландтага, который их делегирует (в отличие от немецкого бундесрата, где члены совмещают должности в правительствах земель).

Бундесрат имеет незначительное влияние на политическую жизнь страны, для принятия некоторых законов не требуется одобрение бундесрата. Практически каждый принятый национальным советом законопроект должен быть представлен на утверждение в федеральный совет, имеющий право отлагательного вето. Оно преодолевается, если первоначальное решение подтверждается депутатами в присутствии не менее половины состава национального совета. По ряду решений национального совета (о регламенте национального совета, его роспуске, утверждении проекта федеральной сметы, одобрении итогов выполнения бюджета и пр.) федеральный совет не вправе заявлять возражения.

Губернаторы земель имеют право принимать участие во всех заседаниях федерального совета. В соответствии с подробными положениями Регламента Федерального совета они вправе быть выслушанными по их требованию по вопросам своих земель.

Статья 10 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. (в редакции 1983 г.) устанавливает и другие случаи необходимости согласования принятия решений с землями.

Так, федеральные законы о единонаследии в крестьянском дворе, а также федеральные законы, издаваемые по иным перечисленным в конституции вопросам, могут передавать в законодательную компетенцию земель издание конкретизирующих постановлений к точно указанным отдельным положениям. Исполнение издаваемых в таких случаях конкретизирующих законов возлагается на федерацию, однако постановления об исполнении, относящиеся к конкретизирующим положениям закона земель, требуют предварительного согласования с правительством соответствующей земли. Перед заключением государственных договоров, которые требуют осуществления землями мер по их исполнению или иным образом затрагивают сферу самостоятельной компетенции земель, федерация должна предоставить землям возможность выразить по этому поводу свою позицию.

Швейцарская Конституция 1999 г. содержит лишь общие положения об участии кантонов в процессе принятия решений на федеральном уровне и, в частности, в разработке законодательства (ст. 45). Конфедерация информирует кантоны о своих планах и консультируется с ними, если затронуты их интересы. Участие кантонов обеспечивается их представительством в верхней палате парламента — совете кантонов, члены которого избираются от кантонов. Кантоны привлекаются к участию в подготовке решений, касающихся внешней политики. Если в этих решениях затрагиваются полномочия кантонов, «их мнение приобретает особую значимость».

Еще одним способом взаимодействия ядра федерации со своими субъектами является принятие единообразных или унифицированных законодательных актов. В ФРГ модельные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федерации.

Согласно п. 94 Конституционного акта Канады 1982 г.29, парламент Канады может принимать меры в целях установления единообразия всех или части законов в отношении собственности и гражданских прав в Онтарио, Новой Шотландии и НьюБрансуике, и в отношении судопроизводства во всех или некоторых судах в этих трех провинциях. Акт Парламента Канады, содержащий положения в отношении названного единообразия, имеет силу в какой-либо провинции только после того, как он будет принят и утвержден в качестве закона законодательным собранием данной провинции.

Интересная практика принятия единых предписаний существует в Австрии. Конституция Австрии относит к ведению федерации законодательство, а к ведению земель — исполнительную деятельность, в частности, по вопросу проверки на совместимость с окружающей средой проектов, предполагающих значительное воздействие на окружающую среду. В случае необходимости единообразного регулирования этих вопросов требуется одобрение таких проектов.

Если существует потребность в издании единых предписаний, то федеральным законом могут быть установлены единые предельные нормы содержания вредных веществ в воздухе. Эти нормы не могут быть превышены в предписаниях федерации и земель, регулирующих отдельные области управления.

При возникновении необходимости в издании единых предписаний федеральным законом регулируется также процедура участия граждан в обсуждении предлагаемых проектов. Если проект распространяется на несколько земель, то заинтересованные земли должны предварительно достигнуть согласия. Если согласованное решение не принято в течение 18 месяцев, то по ходатайству земли или одной из участвующих в этом деле сторон компетенция переходит к независимому административному сенату по вопросам окружающей среды.

Кроме того, по вопросам проектов в сфере окружающей среды федеральному правительству и отдельным федеральным миниhttp://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/ canada/canada-r.htm.

страм предоставлены относительно правительства земли следующие полномочия: ознакомление федеральных органов с документами органов земель, предоставление им информации об исполнении принятых федерацией законов и постановлений, требование всех необходимых сведений об исполнительной деятельности для подготовки к принятию законов и постановлений федерации, требование в определенных случаях сведений и проектов актов, если это необходимо для осуществления других полномочий.

Федеральным законом могут быть установлены единые предписания, касающиеся административного производства, общих положений об административной ответственности и исполнения решений об административной ответственности, а также в тех случаях, когда законодательная компетенция предоставлена землям, в частности, по налоговым делам. Различное регулирование может быть введено в отдельных сферах управления на основе федеральных законов или законов земель, если этого требует предмет регулирования.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 


Похожие работы:

«Ю. В. Андреев АРХАИЧЕСКАЯ СПАРТА искусство и политика НЕСТОР-ИСТОРИЯ Санкт-Петербург 2008 УДК 928(389.2) Б Б К 63.3(0)321-91Спарта Издание подготовили Н. С. Широкова — научный редактор, Л. М. Уткина и Л. В. Шадричева Андреев Ю. В. Архаическая Спарта. Искусство и п о л и т и к а. — С П б. : Н е с т о р - И с т о р и я, 2008. 342 с, илл. Предлагаемая монография выдающегося исследователя древнейшей истории античной Греции Юрия Викторовича Андреева является не только первым, но и единственным в...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТОРГОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (ФГБОУ ВПО СПбГТЭУ) КАЧЕСТВО И БЕЗОПАСНОСТЬ ПРОДУКЦИИ В РАМКАХ ГАРМОНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗДОРОВОГО ПИТАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ Коллективная монография САНКТ-ПЕТЕРБУГ 2012 УДК ББК И Качество и безопасность продукции в рамках гармонизации государственной...»

«Величко М.В., Ефимов В.В., Иманов Г.М. Экономика и ноосфера. МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ АНО ВПО СМОЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ОБРАЗОВАНИЯ Кафедра Психологии, акмеологии, ноосферологии и педагогики. ЕВРОПЕЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК ВЕЛИЧКО МИХАИЛ ВИКТОРОВИЧ ЕФИМОВ ВАСИЛИЙ ВИКТОРОВИЧ ИМАНОВ ГЕЙДАР МАМЕДОВИЧ Величко Михаил Викторович Ефимов Василий Викторович Иманов Гейдар Мамедович ЭКОНОМИКА И НООСФЕРА Научно-методологические основы государственного управления...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ) ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА КАФЕДРА УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ И МЕЖДУНАРОДНОГО МЕНЕДЖМЕНТА Гуракова Н.С., Юрьева Т.В. Стратегия восстановления платежеспособности предпринимательских структур в условиях экономического кризиса Монография Москва, 2011 1 УДК 65.016.7 ББК 65.290-2 Г 95 Гуракова Н.С., Юрьева Т.В. СТРАТЕГИЯ ВОССТАНОВЛЕНИЯ ПЛАТЕЖЕСПОСОБНОСТИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ СТРУКТУР В УСЛОВИЯХ...»

«МОРСКАЯ ГЕОЛОГИЯ Marine Geology James P Kennett Graduate School of Oceanography University of Rhode Island Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 07632 Дж.П.Кеннетт МОРСКАЯ ГЕОЛОГИЯ В двух томах Том 2 Перевод с английского д-ра геол.-мин.наук И.О.Мурдмаа и канд. геол.-мин. наук Е.В.Ивановой под редакцией члгкорр. АН СССР А.П.Лисицына I М О С К В А М И Р 1987 ББК 26.326 К35 У Д К 551.46 Кеннетт Дж. К35 Морская геология: В 2-х т. Т. 2. Пер. с англ.-М.: Мир, 1987.-384 с, ил. Фундаментальная...»

«А.А. МИЛОСЕРДОВ, Е.Б. ГЕРАСИМОВА РЫНОЧНЫЕ РИСКИ: ФОРМАЛИЗАЦИЯ, МОДЕЛИРОВАНИЕ, ОЦЕНКА КАЧЕСТВА МОДЕЛЕЙ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации Тамбовский государственный технический университет Институт Экономика и управление производствами А.А. МИЛОСЕРДОВ, Е.Б. ГЕРАСИМОВА РЫНОЧНЫЕ РИСКИ: ФОРМАЛИЗАЦИЯ, МОДЕЛИРОВАНИЕ, ОЦЕНКА КАЧЕСТВА МОДЕЛЕЙ Тамбов Издательство ТГТУ УДК 336. ББК У9(2) М Рецензент Доктор экономических наук, профессор Б.И. Герасимов А.А. Милосердов,...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Казанский государственный энергетический университет _ Институт механики и машиностроения КНЦ РАН Р. Ш. ГИМАДИЕВ ДИНАМИКА МЯГКИХ ОБОЛОЧЕК ПАРАШЮТНОГО ТИПА Казань 2006 УДК 539.3; 533.666.2 ББК 22.253.3 Г48 Печатается по решению ученых советов Казанского государственного энергетического университета, Института механики и машиностроении Казанского научного центра РАН Гимадиев Р.Ш. Динамика мягких оболочек парашютного типа. – Казань: Казан. гос....»

«Электронное научное издание Альманах Пространство и Время. Т. 3. Вып. 2 • 2013 Electronic Scientific Edition Almanac Space and Time Elektronische wissenschaftliche Auflage Almabtrieb ‘Raum und Zeit‘ Теории, концепции, парадигмы Theories, Conceptions, Paradigms / Theorien, Konzeptionen, Paradigmen УДК 16:008 Сорина Г.В. Методология логико-культурной доминанты: психологизм, антипсихологизм, субъект Сорина Галина Вениаминовна, доктор философских наук, профессор философского факультета МГУ имени...»

«А. Новиков ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ Публицистическая полемическая монография МОСКВА 2008 УДК 7456 ББК 7400 Н 73 Новиков А.М. Н 73 Постиндустриальное образование. – М.: Издательство Эгвес, 2008. – 136 с. ISBN 5-85449-105-2 Человечество резко перешло в совершенно новую эпоху своего существования – постиндустриальную эпоху. Что вызвало и вызывает коренные преобразования в политике, экономике, культуре, в труде, в личной жизни каждого человека. В связи с этим перед системой образования во...»

«Южный научный центр РАН Институт социально-экономических и гуманитарных исследований В.В. Кондратьева, М.Ч. Ларионова ХУДОЖЕСТВЕННОЕ ПРОСТРАНСТВО В ПЬЕСАХ А.П. ЧЕХОВА 1890-х – 1900-х гг.: МИФОПОЭТИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ Ростов-на-Дону 2012 УДК 821.161.1.0 ББК 83.3(2Рос–Рус)1 Программа фундаментальных исследований Президиума РАН Традиции и инновации в истории и культуре Проект Художественная литература как способ сохранения, трансляции и трансформации традиционной культуры Кондратьева В.В., Ларионова...»

«А.С. Павлов Экстремальная работа и температура тела Монография Донецк - 2007 УДК: 612.57.017.6:159.944 ББК: 28.903 П 12 Павлов А.С. /Соавт.: Лефтеров В.А., Монастырский В.Н./. Экстремальная работа и температура тела. - Донецк: НордКомпьютер, 2007. - 308 стр. Рецензенты: Доктор биологических наук, профессор А.В.Колганов Доктор биологических наук, профессор В.А.Романенко В монографии проанализированы психофизиологические и педагогические особенности труда экстремальных контингентов (их гибели или...»

«                  Лисюченко И.В.  БЕЗДЕЯТЕЛЬНЫЙ И ФАКТИЧЕСКИЙ ПРАВИТЕЛИ У ВОСТОЧНЫХ СЛАВЯН       Монография                            Ставрополь  2012  УДК 94(47).02 Печатается по решению ББК 63.3(2)41 совета по научноЛ 63 исследовательской работе Северо-Кавказского социального института Рецензенты: доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры теологии социально-теологического факультета Белгородского государственного университета Пенской Виталий Викторович, кандидат исторических наук,...»

«В.Н. Иванов, Л.С. Трофимова МОДЕЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ПАРКОВ МАШИН ДОРОЖНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Омск 2012 Министерство образования и науки РФ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Сибирская государственная автомобильно-дорожная академия (СибАДИ) В.Н. Иванов, Л.С. Трофимова МОДЕЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ПАРКОВ МАШИН ДОРОЖНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Монография Омск СибАДИ УДК 625.76. ББК 39.311.-06- И Рецензенты: д-р техн. наук,...»

«ИННОВАЦИОННО-ОРИЕНТИРОВАННАЯ ПОДГОТОВКА ИНЖЕНЕРНЫХ, НАУЧНЫХ И НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ С.И. ДВОРЕЦКИЙ, Е.И. МУРАТОВА, И.В. ФЁДОРОВ ИННОВАЦИОННО-ОРИЕНТИРОВАННАЯ ПОДГОТОВКА ИНЖЕНЕРНЫХ, НАУЧНЫХ И НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации ГОУ ВПО Тамбовский государственный технический университет С.И. ДВОРЕЦКИЙ, Е.И. МУРАТОВА, И.В. ФЁДОРОВ ИННОВАЦИОННО-ОРИЕНТИРОВАННАЯ ПОДГОТОВКА ИНЖЕНЕРНЫХ, НАУЧНЫХ И НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ...»

«КОЛОМЕНСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) МГОУ ИМЕНИ В.С. ЧЕРНОМЫРДИНА Вестник библиотеки’2012 Новые поступления Библиографический указатель · Гуманитарные науки · Технические науки · Экономика и управление · Юриспруденция Коломна 2012 УДК 013 ББК 91 В 38 Вестник библиотеки’2012. Новые поступления: библиографический указатель / В 38 сост. Т. Ю. Крикунова. – Коломна: КИ (ф) МГОУ, 2012. – 46 с. В библиографическом указателе собраны записи об учебниках, монографиях и других документах, поступивших в фонд...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Ботанический сад Б.Л. Козловский, Т. К. Огородникова, М. В. Куропятников, О. И. Федоринова Ассортимент древесных растений для зеленого строительства в Ростовской области Ростов-на-Дону Издательство Южного федерального университета 2009 УДК 71 ББК 85.118.7 К59 Печатается по решению редакционного совета Южного...»

«Крутиков В. К., Гворыс В., Дорожкина Т. В., Зайцев Ю. В. Инновации в развитии индустрии туризма региона Калуга 2013 Институт управления, бизнеса и технологий, г. Калуга, Россия Высшая школа гостиничного бизнеса и туризма, г. Ченстохов, Польша Среднерусский научный центр Санкт-Петербургского отделения Международной академии наук высшей школы Крутиков В. К., Гворыс В., Дорожкина Т. В., Зайцев Ю. В. Инновации в развитии индустрии туризма региона Издание второе, дополненное Калуга 2013 УДК...»

«А.Т.Синюк БРОНЗОВЫЙ ВЕК БАССЕЙНА ДОНА ББК Т4(0)26 С38 Синюк AT. Бронзовый век бассейна Дона. МонографияВоронеж:Издательсгво Воронежского педуниверситета, 1996.-350с. Рецензенты : доктор исторических наук А.З.Винников доктор исторических наук В.И.Гуляев На основе обобщения имеющихся научных разработок по эпохе бронзы (середина III - начало I тыс. до н.э.) в книге рассматри­ ваются проблемы целого ряда этнокультурных образований в бас­ сейне Дома. Сопоставление донских материалов с широким кругом...»

«Л.А. Константинова Лингводидактическая модель обучения студентов-нефилологов письменным формам научной коммуникации УДК 808.2 (07) Лингводидактическая модель обучения студентов-нефилологов письменным формам научной коммуникации : Монография / Л.А. Константинова. Тула: Известия Тул. гос. ун-та. 2003. 173 с. ISBN 5-7679-0341-7 Повышение общей речевой культуры учащихся есть некий социальный заказ современного постиндустриального общества, когда ясно осознается то, что успех или неуспех в учебной,...»

«К а к и м о в А.К М ЕХ А Н И Ч ЕС К А Я О БРАБО ТКА И ТЕХН О ЛО ГИ Я КО М БИ Н И РО ВАН Н Ы Х М Я С Н Ы Х П РО ДУКТО В Какимов А.К. М Е Х А Н И Ч Е С КА Я О БРАБО ТКА И ТЕХН О ЛО ГИ Я КО М Б И Н И Р О В А Н Н Ы Х М Я С Н Ы Х ПРО ДУКТО В Р е с п у б л и к а Казахстан С е м и п а л а ти н ск, 2006 У Д К 6 3 7.5.0 7 : 6 37.5.03 : 6 3 7.5 14.7 ББК 36.92 К 16 Ре цензенты : д о к то р т е хн и ч е с к и х н а у к, проф ессор Б.А. Рскелд иев д октор техн и чески х н аук, п р о ф е ссо р Д. Ж...»














 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.